CC - A1622-2024

A1622-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1622/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1622 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5821

Conflicto de jurisdicciones entre losjuzgados Tercero Civil Municipal de Yopal(Casanare) y Cuarto Administrativo delCircuito de la misma ciudad

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESESMOSQUERA

Bogotá D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. El 23 de abril de 2024, el Instituto FinancieroEmpresarial de Yopal (IFEY) presentó demanda ejecutiva en contra del señorElisio Alfonso Morales Bello, con el fin de que se libre mandamiento de pagopor la suma de cinco millones novecientos cincuenta y tres mil ciento catorce pesos ($5.953.114), junto con intereses de plazo y moratorios[1]. Lo anterior,con fundamento en el pagaré N° 329, suscrito por el demandado el 6 de mayo

de 2022[2]. El diligenciamiento del mencionado pagaré habría tenido origenen el incumplimiento del pago de las cuotas mensuales pactadas respecto deun crédito otorgado por el IFEY al demandado.

2. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria civil. Mediante el autodel 6 de junio de 2023, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal rechazóla demanda argumentando que carecía de competencia para tramitar elproceso ejecutivo. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la oficinade apoyo judicial de Yopal para que se efectuara el correspondiente repartoentre los juzgados administrativos del circuito de esa ciudad. Parafundamentar su postura, ese despacho adujo las siguientes razones: (i) elIFEY es una entidad organizada bajo el régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado[3]; (ii) la demandante no es vigiladapor la Superintendencia Financiera, razón por la que “no se cumple con todoslos presupuestos exigidos en el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011. Esdecir, que además de ser una institución financiera en el giro ordinario de sus negocios, est[é] también vigilada por la Superintendencia Financiera”[4]; (iii)la obligación tiene origen en un contrato de mutuo, lo que lleva a concluirque “la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente paraconocer del asunto, por expresa disposición del numeral 6 del artículo 104del C.P.A.C.A, cuyo alcance es determinado por las reglas de decisiónsentadas por la H. Corte Constitucional […] para excluir la competencia

residual que permitiría que esta célula judicial conozca del asunto”[5].

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Cuarto Administrativo delCircuito de Yopal. Mediante auto del 8 de agosto de 2024, propuso conflicto negativo de jurisdicciones[6]. Como fundamento de su decisión señaló “queel asunto recae en una acción cambiaria sobre la ejecución de un título valorde la que es competente la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y, entodo caso, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la llamada aconocer de este asunto, en virtud de la competencia residual contenida en elartículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270de 1996 dado que no se cumple con el elemento material definido en elnumeral 1° del artículo 105 del CPACA porque el mutuo es por excelencia el contrato ordinario de los negocios del […] IFEY”[7].

4. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 15 de agosto de 2024, elJuzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal envió el asunto a la Corte Constitucional[8]. El 27 de agosto de 2024, la Secretaría Generalremitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 23 de agosto del mismo año[9].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflictode jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.11 de laConstitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflictode jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.11 de laConstitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgadosTercero Civil Municipal de Yopal y Cuarto Administrativo del Circuito de lamisma ciudad. Esta versa sobre la competencia para conocer la demandaejecutiva interpuesta por el IFEY en contra del señor Elisio Alfonso MoralesBello. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversiaentre esas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivoy normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). De constatarse elcumplimiento de tales presupuestos, en segundo lugar, la Corte reiterará lasreglas de competencia para conocer procesos ejecutivos en los que sea parteuna entidad pública (II.4 infra). Finalmente, resolverá el conflicto subexamine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir ocontinuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflictoentre jurisdicciones

7. Presupuestos. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones sepresentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan elconocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] lecorresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[ 1 0 ] . La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[ 1 1 ] .

Presupuestos de configuración de los conflictos entre jurisdicciones Subjetivo

normativo[ 1 1 ] .

Presupuestos de configuración de los conflictos entre jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones[ 1 2 ] . Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[ 1 3 ] . Normativo

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[ 1 4 ] .

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. LaSala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer lademanda instaurada por el IFEY en contra del señor Elisio Alfonso MoralesBello configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones,pues satisface:

(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judicialesde distintas jurisdicciones: (a) al Juzgado Tercero Civil Municipal deYopal, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al JuzgadoCuarto Administrativo del Circuito de Yopal, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15]. Ambos rechazaron lacompetencia para tramitar el asunto.

(ii) El presupuesto objetivo, por cuanto la demanda ejecutiva interpuestapor el IFEY en contra del señor Elisio Alfonso Morales Bello deberesolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.

(iii) El presupuesto normativo, pues las autoridades judiciales enfrentadasexpusieron las razones constitucionales y legales que sustentarían sufalta de competencia para conocer del asunto (párrs. 2 a 3 supra).

4. Competencia para conocer procesos ejecutivos en los que sea parteuna entidad pública. Reiteración del Auto 1209 de 2024 9. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo paraconocer procesos ejecutivos. El artículo 104 del CPACA establece que lajurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “delas controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisionesy operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que esténinvolucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan funciónadministrativa”. El numeral 6º de este artículo dispone que la jurisdicción delo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivosderivados concretamente de: (i) las condenas impuestas a la administración,(ii) las conciliaciones aprobadas por dicha jurisdicción, (iii) los laudosarbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales. 10. A su turno, el artículo 105 prescribe las excepciones a la competencia dedicha jurisdicción, en los siguientes términos: Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo noconocerá de los siguientes asuntos: // 1. Las controversias relativas a laresponsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados porentidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras,aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valoresvigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan algiro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo losprocesos ejecutivos. // 2. Las decisiones proferidas por autoridadesadministrativas en ejercicio

de funciones jurisdiccionales, sin perjuiciode las competencias en materia de recursos contra dichas decisionesatribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridadadministrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estaránidentificadas con la expresión que corresponde hacer a los juecesprecediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán seradoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse condecisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, lascuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en actoadministrativo separado. // 3. Las decisiones proferidas en juicios depolicía regulados especialmente por la ley. // 4. Los conflictos decarácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadoresoficiales. 11. Competencia general o residual de la jurisdicción ordinaria. El artículo12 de la Ley 270 de 1996 establece la cláusula general de competencia de lajurisdicción ordinaria. Según dicha norma, “la jurisdicción ordinaria […]conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o laley a otra jurisdicción”. En concordancia con esta disposición estatutaria, elartículo 15 del Código General del Proceso determina que le “[c]orresponde ala jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuidoexpresamente por la ley a otra jurisdicción”. Además, prescribe que laespecialidad civil de la jurisdicción ordinaria es competente para “elconocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a

otra especialidad jurisdiccional ordinaria”[16].

12. En el Auto 554 de 2023[ 1 7 ] , la Sala Plena de la Corte Constitucional fijóla siguiente regla de decisión: “[l]a jurisdicción de lo contenciosoadministrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que sederiven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidadespúblicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financierasvigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos nocorrespondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidadcon los artículos 104 y 105 del CPACA”.13. La Corte llegó a esta conclusión con fundamento en dos razones.Primero, el artículo 105.1 del CPACA exceptúa expresamente de lacompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo “[l]ascontroversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratoscelebrados por entidades públicas que tengan el carácter de institucionesfinancieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios devalores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan algiro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesosejecutivos”. Segundo, la falta de competencia de la jurisdicción de locontencioso administrativo para conocer los asuntos en comento sugiere quees la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, la llamada a conocerlos,en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley1564 de 2012.

14. Con posterioridad, en el Auto 1209 de 2024[18], la Sala Plena de la CorteConstitucional fijó la siguiente regla de decisión: “[l]a Jurisdicción de loContencioso Administrativo es la competente para conocer los procesosejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juezdel conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de uncontrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretendeejecutar”. La Corte llegó a esta conclusión por las siguientes razones: (i) elartículo 104.6 del CPACA señala que a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo le corresponde conocer los procesos ejecutivos contra unaentidad pública, cuando su origen sea un contrato estatal; (ii) el artículo 297.3del CPACA dispone que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, losdocumentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo através del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación delcontrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual,en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de laspartes intervinientes en tales actuaciones”; y (iii) ante la falta de competenciade la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de talesasuntos, la jurisdicción ordinaria es la llamada a conocerlos, en virtud de sucompetencia residual.

15. En dicha providencia, el plenario de esta corporación decantó cómoestablecer aquellos casos en los que el conocimiento de los procesosejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación concontratos estatales le corresponde a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Al respecto, indicó lo siguiente:[E]n los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesosejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación concontratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidadpública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) laexistencia o no de un contrato estatal como origen del título valor quese pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre laexistencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirvierede antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es deconocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, altratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contratosuscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo.

5. Caso concreto

16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por dosrazones. Primero, el IFEY no es una entidad pública de carácter financiero nies vigilado por la Superintendencia Financiera. De acuerdo con su acto decreación, es una entidad de gestión económica de carácter municipal,organizada como una empresa comercial e industrial del Estado, es decir, una entidad pública sujeta al derecho administrativo[19]. 17. Segundo, el IFEY pretende que se libre mandamiento de pago en contradel señor Elisio Alfonso Morales Bello, por concepto del capital y losintereses presuntamente adeudados, con fundamento en el pagaré N° 329,suscrito por el demandado el 6 de mayo de 2022, como consecuencia de un

acuerdo de pago entre las partes[ 2 0 ] . La demandante precisó que dichoacuerdo de pago se pactó tras el incumplimiento por el demandado en el pagode las cuotas mensuales pactadas en un crédito otorgado por el IFEY. Cabedestacar que de acuerdo con el artículo 2221 del Código Civil, “[e]l mutuo opréstamo de consumo es un contrato en que una de las partes entrega a la otracierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas delmismo género y calidad”. Así, es razonable comprender que las partessuscribieron un contrato de esa naturaleza y surgió una acreencia a favor deldemandante, cuya exigibilidad pretende mediante el ejercicio de la acciónejecutiva. De hecho, el demandante invocó como fundamento de la demandael artículo 619 del Código de Comercio, que prescribe que los títulos-valores“[p]ueden ser de contenido crediticio, corporativos o de participación y detradición o representativos de mercancías”.18. Sin embargo, la entidad no indicó explícitamente que la ejecución delpagaré se sustentara en un contrato estatal. En la demanda se limitó a afirmarque el pagaré N° 329 “fue suscrito para garantizar el pago de un crédito que

la deudora se comprometió a pagar en cuotas mensuales consecutivas”[21].Lo anterior permite inferir que la suscripción del pagaré N° 329 pudo habertenido como causa la existencia de un vínculo entre las partes, el cual,correspondería a un contrato de mutuo con intereses, pero no se tiene certezade la existencia de ese contrato o de un contrato similar, pues la partedemandante no lo mencionó en la demanda y tampoco aportó un documentocon dichas características. 19. Teniendo en cuenta que el IFEY no es una entidad pública financiera, nise encuentra vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia ytampoco hay certeza de la existencia de un contrato estatal entre las partes, laSala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer lademanda ejecutiva interpuesta por el IFEY en contra del señor Elisio AlfonsoMorales Bello es el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal. Porlo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5821 para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados TerceroCivil Municipal de Yopal y Cuarto Administrativo del Circuito de la mismaciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativodel Circuito de Yopal es la autoridad competente para conocer la demandainstaurada por el Instituto Financiero Empresarial de Yopal en contra delseñor Elisio Alfonso Morales Bello.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5821 al Juzgado CuartoAdministrativo del Circuito de Yopal para lo de su competencia y para quecomunique la presente decisión al Juzgado Tercero Civil Municipal de esamisma ciudad.Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Cfr. Expediente digital. Documento “001DemandaAnexospdf”, p. 1 a 2. [ 2 ] Ib. [ 3 ] Cfr. Expediente digital. Documento “002AutoRechazapdf, p. 5. [ 4 ] Ib., p. 5. [ 5 ] Ib., p. 7. [ 6 ] Cfr. Expediente digital. Documento “008AutoProponeConflictoCompetenciapdf”, p. 6. [ 7 ] Ib., p. 1. Se cita el hecho 15 de la demanda. [ 8 ] Expediente digital. Constancia de envío del expediente, p. 1. [ 9 ] Expediente digital. Constancia de reparto CJU-5821, p. 1. [ 1 0 ] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.

[ 1 0 ] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [ 1 1 ] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [ 1 2 ] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el Auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [ 1 3 ] Corte Constucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, unincidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio noestá en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional”. [ 1 4 ] Ib. [ 1 5 ] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y en el arculo11 de la Ley 270 de 1996. Parcularmente, los literales a y b de esta úlma norma estatutaria prevé: “La Rama Judicial del Poder Público

está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles,laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múlple, y losdemás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3.Juzgados Administravos”. [ 1 6 ] Código General del Proceso, arculo 15. [ 1 7 ] CJU-2387. [ 1 8 ] CJU-5547. [ 1 9 ] De acuerdo con el arculo segundo del Decreto Municipal 291 de 2021 “por el cual se crea el Instuto Financiero Empresarial de YopalE.I.C.E. ‘IFEY’”, la endad “[e]s una empresa de gesón económica de carácter municipal y de servicio a la comunidad, organizada bajo elrégimen jurídico de las empresas comerciales e industriales del Estado contemplado en la Ley 489 de 1998, dotado de personería jurídica,autonomía administrava y patrimonio propio”. Expediente digital. Documento 03-ANEXOS DEMANDApdf, p. 12 a 13. [ 2 0 ] Expediente digital. Documento “001DemandaAnexospdf”, p. 1 a 2. [ 2 1 ] Expediente digital. Documento “001DemandaAnexospdf”, p. 1.