CC - A1623-2024

A1623-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1623/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1623 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5825

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3°Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 4°Administrativo de Yopal

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribucionesconstitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. El Instituto Financiero de Casanare (en adelante IFC)presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía contra Elgar Dueñes Martínez,a través de la cual pretende que se libre mandamiento de pago por lassiguientes sumas de dinero: (i) $2.303.322 “correspondiente en (sic) la cuota

No. 6 de capital adeudado”[1], (ii) $24.914 “correspondientes al valor de losintereses corrientes causados entre el 2 de diciembre de 2022 hasta el 1 de enero de 2023”[2], y (iii) $1.276.289,91 “por concepto de intereses corrientessobre la cuota No. 06 sobre el capital adeudado, representado en el pagaré,intereses moratorios a la tasa máxima moratoria legalmente permitida pactado(sic) causados del 02 de enero de 2023 al 14 de mayo de 2024 día de presentación de la demanda y los que se sigan causando[…]”[3].

2. Como fundamento de lo anterior, el demandante señaló que: (i) celebró conel demandado un contrato de “mutuo comercial y/o préstamo de dinero con interés”[4] por la suma de $13.000.000; (ii) el demandado otorgó a favor delIFC el pagaré 4120694 del 26 de noviembre de 2019, a modo de promesaincondicional de pagar una suma de dinero; (iii) el pagaré fue suscrito dentrodel contexto del crédito otorgado, en los siguientes términos: (a) plazo de 36meses en cuotas semestrales, (b) tasa de interés efectivo anual del 12,98%, (c)fecha de la primera cuota para el 1 de junio de 2020 y (d) fecha de la últimacuota para el 1 de diciembre de 2022; y (iv) de conformidad con lacertificación expedida por la oficina jurídica del IFC “la obligación crediticiainstrumentalizada con el pagaré […] entró en mora a partir del 01 de

diciembre de 2022”[5].

3. Actuaciones en la jurisdicción ordinaria. Por reparto, el procesocorrespondió al Juzgado 3° Civil Municipal de Yopal. Mediante auto del 27 dejunio de 2024, esa autoridad declaró su falta de competencia y ordenó remitirel expediente a los jueces administrativos de Yopal[6]. Argumentó que, de conformidad con el artículo 104.6 del CPACA[7], el asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante JCA), debido aque se trata de la ejecución de un título valor que tiene origen directo en uncontrato estatal de mutuo, al haber sido celebrado por una entidad pública,esto es, el IFC. Además, que no resulta aplicable la excepción del artículo105.1 del CPACA, debido a que el IFC no es una entidad del sector financiero, al no estar catalogada dentro de las autorizadas por el EOSF[8] y dado que ensus estatutos no se relaciona que esté vigilada para la SuperintendenciaFinanciera. Para ello, señaló que la Corte Constitucional en el auto 554 de2023 estableció que el IFC es una Empresa Industrial y Comercial del Estado,que no tiene el carácter de institución financiera vigilada por laSuperintendencia Financiera.

4. Actuaciones en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.Efectuado nuevamente el reparto, el conocimiento del proceso correspondió alJuzgado 4° Administrativo de Yopal. A través de auto del 8 de agosto de

2024[9], ese despacho se declaró carente de jurisdicción y promovió conflicto negativo de competencia. Señaló, por un lado, que para que la JCA asumaconocimiento de las demandas ejecutivas en el marco de una relacióncontractual deben concurrir dos presupuestos: (i) la entidad no puede tener elcarácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financieray, (ii) el contrato no puede corresponder al giro ordinario de sus negocios.Indicó que pese a que el IFC no está vigilado por la SuperintendenciaFinanciera, ello no desconoce que deba estarlo “encontrándose un incumplimiento de las obligaciones de la Superfinanciera”[10], además, el contrato de mutuo corresponde al giro ordinario de los negocios del IFC. Deotro lado, señaló que pese a que en la demanda se indica que el pagarégarantiza un préstamo o mutuo, el demandante pretende su ejecución comotítulo ejecutivo autónomo, sin que se acredite formal y materialmente laexistencia de un contrato estatal; de modo que el asunto “recae en una acción cambiaria sobre la ejecución de un título valor”[11], lo que es competenciade la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 del CGP[12] y el inciso 2°del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.5. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 23 de agosto de 2024, elexpediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora y el 27 deagosto de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[13].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

referido despacho[13].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidadcon el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 3°Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 4° Administrativo de Yopal, la cualversa sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva interpuesta porel Instituto Financiero de Casanare contra Elgar Dueñes Martínez. Para eseefecto, en primer lugar, la Sala verificará si el conflicto entre estas autoridadesjudiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de losconflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, reiterará las reglasjurisprudenciales frente a la competencia para conocer procesos ejecutivos enlos que hay duda acerca de la existencia de un contrato estatal (II.4 infra) yfrente al alcance del numeral 1° del artículo 105 del CPACA (II.5 infra). Porúltimo, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial quedebe asumir el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflictode jurisdicciones y delimitación del conflicto

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflictode jurisdicciones y delimitación del conflicto

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porqueestiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que esde su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional hasostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos seconfiguren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15].

Presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dosautoridades que administren justicia y formen parte dedistintas jurisdicciones. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento deuna causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[ 1 6 ] . Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisiónhayan manifestado expresamente las razones de índoleconstitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[ 1 7 ] .

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones porlas siguientes razones:

(i) Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado 3° CivilMunicipal de Yopal, que hace parte de la jurisdicción ordinaria y (ii) elJuzgado 4° Administrativo de Yopal, que hace parte de la jurisdicción

de lo contencioso administrativo[18]. (ii) Satisface el presupuesto objetivo puesto que las autoridades judicialesrechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por el InstitutoFinanciero de Casanare contra Elgar Dueñes Martínez (párr. 1 y 2supra), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturalezajudicial. (iii) Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judicialesenfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cualesconsideran que carecen de competencia para conocer del asunto (verpárrs. 3 y 4 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativopara conocer procesos ejecutivos en los que hay duda acerca de laexistencia de un contrato estatal. Reiteración de los autos 403 de 2021,553 de 2022, 2269 de 2023, 1208 de 2024 y 1209 de 2024

10. La Corte Constitucional ha dirimido conflictos de jurisdicciones enprocesos ejecutivos en los que son parte entidades públicas y en los cualesexiste duda sobre la existencia de un contrato estatal que podría ser la causadel título a ejecutar. Así, mediante el auto 2269 de 2023, reiterado en los autos403 de 2021 y 553 de 2022, la Corte Constitucional estableció la siguienteregla de decisión: “de conformidad con la cláusula general de competenciacontenida en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo es competente para conocer procesos ejecutivos promovidoscontra entidades públicas, en los casos en que el juez del conflicto no tengacerteza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere serla causa del título que se pretende ejecutar, las pretensiones puedancomprometer recursos estatales y la controversia pueda involucrar actos o

contratos de entidades públicas sujetas al derecho administrativo”[19]. 11. Por su parte, en el auto 553 de 2022, reiterado en el auto 2269 de 2023, laCorte Constitucional precisó que: “(i) si no existe certeza de la existencia delcontrato estatal, el proceso debe ser remitido a la jurisdicción de locontencioso-administrativo, (ii) pues podría involucrar actos de una entidadpública, (iii) además, lo pretendido podría impactar recursos estatales, motivopor el cual, (iv) será el juez administrativo quien deba analizar a fondo si el título valor se origina en una relación contractual estatal”[20]. 12. Siguiendo la orientación de los pronunciamientos anteriores, en el auto1209 de 2024 se estableció la regla de decisión, según la cual: “[l]aJurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocerlos procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en losque el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistenciade un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretendeejecutar”.

5. La excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del Ley1437 de 2011. Reiteración de los autos 609 de 2023 y 1166 de 202313. El artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 establece qué procesos estánexceptuados de la competencia de la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo. En particular, el numeral 1º dispone que no conocerá de “[l]ascontroversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicasque tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras,intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por laSuperintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de losnegocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos” (Subrayadofuera de texto). En ese sentido, para que se configure la excepción del artículo105.1 ibidem se requiere que: (i) la entidad pública tenga el carácter deinstitución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera(criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giroordinario de los negocios de la entidad (criterio material).

14. Sobre el segundo criterio, el Consejo de Estado ha señalado que el giroordinario de los negocios es un concepto jurídico indeterminado, que, en todocaso, no puede comprender todo tipo de actuaciones. De esta manera, se tratade aquellas actividades o negocios que guardan algún tipo de relación con el objeto principal de la entidad[ 2 1 ] . Tratándose de entidades públicas de carácterfinanciero, dicha Corporación ha entendido que corresponden al giroordinario de los negocios de la entidad las siguientes actividades: (i) lasrealizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principalesexpresamente definidas en la ley y (ii) todas aquellas actividades o negociosque son conexos con ellas y que se realizan para desarrollar la función

principal[ 2 2 ] . Por lo anterior, ha señalado que ciertos actos, como la expedición de actos administrativos[ 2 3 ] , no forman parte del giro ordinario delos negocios de las entidades financieras y, en consecuencia, su conocimientocorresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por elcontrario, la celebración de cierto tipo de contratos sí forma parte del giroordinario de sus negocios, por lo que su conocimiento no compete a esta jurisdicción[ 2 4 ] . 15. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la jurisdicción de locontencioso administrativo no es competente para conocer las controversiasque tengan origen en los contratos celebrados por (i) entidades públicas decarácter financiero y vigiladas por la Superfinanciera, y (ii) cuando estoscorrespondan al giro ordinario de sus negocios. Adicionalmente, la excepciónanterior se extiende a los procesos ejecutivos, de conformidad con el apartefinal del artículo 150.1 del CPACA. Ante la falta de competencia de lajurisdicción de lo contencioso administrativo, la jurisdicción ordinaria, en suespecialidad civil, sería la llamada a conocer de estos asuntos, en virtud de lacompetencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y elinciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

6. Caso concreto

6. Caso concreto

16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer del asunto sub examine. La Sala concluye que el proceso judicial subexamine debe ser conocido por la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo en aplicación de la regla fijada en párrafo 12 supra. Ello sesustenta en que: (i) el demandante pretende que se libre mandamiento de pagocontra la demandada por el pago de unas sumas de dinero originadas en unpagaré; (ii) hay una falta de certeza o una duda razonable sobre la existenciade un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que se pretendeejecutar, debido a que en la demanda se afirma que esas sumas sefundamentan en un pagaré, que fue “suscrito dentro del contexto de un crédito”[25], el cual se otorgó mediante un contrato de “mutuo comercial y/o préstamo de dinero”[26]; no obstante, aunque en la demanda se hacereferencia al contrato de mutuo referido, en el expediente no reposa copia delmismo; (iii) en el proceso es parte una entidad pública, concretamente, elInstituto Financiero de Casanare; y (iv) el IFC no es una institución financieravigilada por la Superintendencia Financiera.

17. En relación con los dos últimos aspectos, se reafirma que, tal como seestableció en el auto 609 de 2023, el IFC es una entidad pública del ordendepartamental que ejecuta acciones y operaciones de crédito financiero; perono está sujeta a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera,lo cual es un presupuesto para la aplicación de la excepción a la competencia

de la JCA establecida en el artículo 105.1 del CPACA (num. II.4. supra)[27].En efecto, la Sala constata que verificada la tabla de entidades vigiladas en lapágina web de la Superintendencia Financiera, con corte al 9 de septiembre de2024, el Instituto Financiero de Casanare no hace parte de las entidades vigiladas por esa Superintendencia[28].

18. En todo caso, la Sala precisa que este pronunciamiento no implica unjuzgamiento sobre elementos sustanciales del proceso objeto de controversia,como sería determinar si los documentos invocados por la parte demandanteprestan mérito ejecutivo o si está debidamente conformado el título ejecutivo,asuntos que corresponde determinar al juez natural de la controversia. Lo quesí resulta claro, es que el demandante, que es una entidad pública, presentóuna demanda ejecutiva, en la cual existe una duda razonable sobre laexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que sepretende ejecutar.

19. Por lo anterior, la Sala Plena dirime este conflicto de jurisdicciones en elsentido de declarar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es lacompetente para conocer del proceso judicial sub examine. En virtud de ello,ordenará remitirle el expediente CJU-5825 al Juzgado 4° Administrativo deYopal, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3° CivilMunicipal de Yopal y el Juzgado 4° Administrativo de Yopal, en el sentido deDECLARAR que el Juzgado 4° Administrativo de Yopal es la autoridadcompetente para conocer de la demanda instaurada por el Instituto Financierode Casanare contra Elgar Dueñes Martínez.

Segundo. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5825 al Juzgado 4° Administrativo de Yopal, para lo de su competencia y paraque comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y alJuzgado 3° Civil Municipal de Yopal.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

PresidenteNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 001Demanda, p. 3. [2] Ib. [3] Ib. [4] Ib., p. 2.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 001Demanda, p. 3. [2] Ib. [3] Ib. [4] Ib., p. 2. [5] Ib. Se precisa que en el expediente está la copia del pagaré. Sin embargo, aunque en el escrito de demanda se hace referencia a uncontrato de “mutuo comercial y/o préstamo de dinero con interés”, en el expediente no obra copia de este. [6] Expediente digital. 005AutoRechaza. [7] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [8] Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. [9]Expediente digital. 011AutoProponeConflictoCompetencia. [10] Ib., p. 3. [11] Ib., 6. [12] Código General del Proceso. [13] Expediente digital. 03CJU-5825 Constancia de Reparto. [14] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. [15] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [16] Corte Constitucional, auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigiono está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácteradministrativo o político, pero no jurisdiccional”. [17] Ib.

[17] Ib. [18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial delPoder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3.Juzgados civiles […]// b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”. [19] Corte Constitucional. Auto 2269 de 2023. [20] Corte Constitucional. Auto 2269 de 2023. Esta regla de decisión fue reiterada em el Auto 1208 de 2024. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de octubre de 2011, rad. n.º 25000232600019950155501. [22] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de julio de 2005, exp. n.º 11.575. [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2019, rad. n.º 20-001-23-33-000-2012-10143-02 (59.771).

[24] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 17 de junio de 2015, exp. n.º 270012333000201300210 01 (50.526).[25] Expediente digital. 001Demanda, p. 2. [26] Ib. [27] En el auto referido se precisó que el IFC es “una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimenjurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimoniopropio y vinculada a la Secretaría de desarrollo económico, agricultura, ganadería y medio ambiente de la gobernación de Casanare. Tienepor objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos. Bajo ese supuesto, […] se puede concluir que el Instituto Financiero de Casanare es una entidaddepartamental que ejecuta acciones y operaciones de carácter financiero. […] [L]a Sala consultó la página web de la SuperintendenciaFinanciera con el fin de establecer si la demandada es sujeto de inspección y vigilancia. Al respecto, constató que en la tabla de entidadesvigiladas […] el [IFC] no hace parte de las entidades vigilades por esa unidad administrativa”. [28] https://www.superfinanciera.gov.co/publicaciones/61694/industrias-supervisadasentidades-vigiladas-por-la-superintendencia-financiera-de-colombialista-general-de-entidades-vigiladas-por-la-superintendencia-financiera-de-colombia-61694/. Esta misma

metodología se utilizó en el auto 609 de 2023 para concluir que el IFC no estaba vigilado por la Superintendencia Financiera. En forma concordante con lo anterior, en el auto 1209 de 2024, en que la Corte Constitucional resolvió un conflicto de competenciassimilar al presente, se expresó: “[…] es claro que la naturaleza del IFC es la de una entidad pública que no goza de la calidad de entidadfinanciera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, razón por la que sus actos o contratos no seencontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. Lo anterior, debe tenerse en cuenta, incluso en el escenario donde se tuviera certeza de la existencia de un contrato estatal entre las partes”.