CC - A1657-2022

Auto 1657/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: expediente CJU-2014

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 24 de septiembre de 2020, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la resolución GNR 143832 de 17 de mayo de 2016, por medio de la cual reconoció la pensión de vejez de carácter compartida a favor del señor Genaro García Domínguez. Esto, por dos situaciones. Primero, la demandante consideró que la “mesada pensional real era menor a la reconocida”1, por lo que “el retroactivo liquidado y pagado a la Empresa [sic] INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A E.S.P […] no es correcto” . Segundo, para la administradora de pensiones, “el afiliado no cumple con los parámetros establecidos por la norma para la compartibilidad pensional”2. Como medidas de restablecimiento

del derecho, solicitó, entre otras, que se ordenara al demandado (i) “la devolución de lo pagado como monto adicional por pago de mesada pensional a causa de mal liquidación de la misma en carácter de compartida [sic]”3 y (ii) “ordenar a la Empresa [sic] INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A E.S.P, la 1Cfr. Expediente electrónico, “01Expediente1de2.pdf”, f. 6. Ib. 2Ib., f. 11. 3Ib., f. 6. Expediente CJU-2014 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera devolución de lo adicional pagado por valor de liquidación de retroactivo erróneamente”4.

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión. Mediante providencia de 12 de febrero de 2021, este despacho judicial (i) declaró su falta de jurisdicción,

(ii) alegó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer del asunto y (iii) remitió el expediente a la oficina judicial de apoyo de los juzgados laborales del circuito de Medellín para el respectivo reparto. Indicó que carece de jurisdicción toda vez que “las pretensiones formuladas por Colpensiones a través de la ‘Acción de Lesividad’ deben resolverse por la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, al tratarse de un derecho pensional reconocido a un empleado vinculado mediante contrato de trabajo”5. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)6 e invocó una providencia del Consejo de Estado7.

3. Contra la mencionada providencia, la entidad demandante interpuso recurso de reposición. Esto, por dos razones. Primero, con base en el parágrafo y el numeral 3 del artículo 104 del CPACA, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del asunto puesto que “Colpensiones es una Entidad Estatal”8. Segundo, los jueces laborales del circuito “carecen de toda competencia para declarar la nulidad de actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que esta competencia, facultad y prerrogativa solo está en cabeza de los jueces administrativos”9.

4. Por medio del auto de 12 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, decidió no reponer el auto de 12 de febrero de 2021. Esto, por cuanto “el simple hecho de presentarse demanda de nulidad y restablecimiento del derecho o solicitar la nulidad de un acto administrativo, no asigna la competencia a la jurisdicción contencioso administrativa [sic], pues ello no puede desconocer las reglas de competencia fijadas al respecto”10. Como fundamento, el despacho volvió a hacer referencia a los artículos 104 y 105 del CPACA y 2 del CPTSS y a la misma providencia del

Consejo de Estado11. 4Ib. 5Cfr. Expediente electrónico, “01AutoDeclaraFaltaJurisdiccion.pdf”, ff. 6-7.

6Ib., f. 6. 7Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 28 de marzo de 2019, Rad. 11001-03-25-0002017-00910-00(4857-17). 8Cfr. Expediente electrónico, “02Memorial.pdf”, f. 4. 9Ib., f. 4. 10Cfr. Expediente electrónico, “01AutoNoRepone.pdf”, f. 4. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 28 de marzo de 2019, Rad. 11001-03-25-000Página 2 de 8 Expediente CJU-2014 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

5. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín12. Por medio de providencia de 25 de marzo de 2021, esta autoridad judicial (i) declaró su falta de competencia, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. En efecto, este despacho afirmó que “el asunto que aquí se discute compete al juez administrativo resolverlo, toda vez que lo que se pretende es la revocación [sic] del acto que se considera contrario a la ley o la constitución, sin ser relevante para la Litis [sic] el contenido de este”13.

La decisión fue fundamentada en los artículos 97 y 138 del CPACA, así como en

jurisprudencia del Consejo de Estado14 y del Consejo Superior de la Judicatura15.

6. Mediante providencia de 17 de enero de 2022, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín corrigió el auto de 25 de marzo de 2021 y remitió el expediente a la Corte Constitucional16.

7. En sesión del 11 de octubre de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 14 de octubre de 2022, este fue remitido por la Secretaría General al referido despacho17.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la resolución GNR 143832 de 17 de mayo de 2016. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y

2017-00910-00(4857-17). 12Cfr. Expediente electrónico, “02ActaReparto.pdf”, f. 1. 13Cfr. Expediente electrónico, “02AutoProponeConflicto.pdf”, ff. 1-2. 14Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

Subsección C. Providencia del 9 de julio de 2014, Rad. 66001233100020090008101. 15 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia de radicado 11001010200020190269300. 16Cfr. Expediente electrónico, “03OrdRemitCorteC.pdf”, f. 3. 17Cfr. Expediente electrónico, “03CJU-2014 Constancia de Reparto.pdf”, f. 1. Página 3 de 8 Expediente CJU-2014 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”18. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo19,

los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo

1. Presupuesto menos dos autoridades que administren justicia y subjetivo formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”

20. Implica que la disputa debe recaer sobre el

2. Presupuesto conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no objetivo política o administrativa21. 18 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 19 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 20 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 21 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041

Página 4 de 8 Expediente CJU-2014 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Exige constatar que las autoridades judiciales en

3. Presupuesto colisión hayan manifestado expresamente las razones normativo de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto22.

11. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

12. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la resolución GNR 143832 de 17 de mayo de 2016, presentada por Colpensiones, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, que integra la jurisdicción ordinaria23. (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la resolución GNR 143832 de 17 de mayo de 2016, la cual debe resolverse por medio de un trámite de

naturaleza judicial. (iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2, 4 y 5 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021 de 2021. 22 Id. 23 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos”.

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13. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración

interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad24), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos25. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”26, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”27. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”28, las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. Caso concreto

14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la resolución GNR 143832 de 17 de mayo de 2016 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicitó como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la

resolución GNR 143832 de 17 de mayo de 2016 que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar (a) al señor Genaro García Domínguez el reintegro de lo pagado como “monto adicional por pago de 24 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016. 25 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 26 CPACA, art. 104. 27 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016. Página 6 de 8 Expediente CJU-2014 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera mesada pensional a causa de mal liquidación de la misma en carácter de compartida [sic]” y (b) a la empresa Interconexión Eléctrica S.A E.S.P “la devolución de lo adicional pagado por valor de liquidación de retroactivo

erróneamente [sic]” . En tales términos, y reiterando la regla de la decisión del auto 316 de 2021, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2014 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la resolución GNR 143832 de 17 de mayo de 2016.

Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2014 al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada DIANA FAJARDO RIVERA Cfr. Expediente electrónico, “01Expediente1de2.pdf”, f. 6. Ib.

Página 7 de 8 Expediente CJU-2014 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General Página 8 de 8