CC - A1659-2023

A1659-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1659/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1659 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3338.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO.

1. El 21 de febrero de 2020, Capital Salud EPS S.A.S (en adelanteCapital Salud) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derechocontra la Superintendencia Nacional de Salud y contra la Administradora delos Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelanteADRES). Dicha EPS solicitó la nulidad de la Resolución 1421 de 2017proferida por la Superintendencia Nacional de Salud en la que le ordenó a lademandante el reintegro de recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía (enadelante FOSYGA) por supuestos pagos indebidos o injustificadosrelacionados con los procesos de liquidación mensual de afiliados. Esaempresa también pretendió la nulidad de la Resolución 7609 del 2019proferida por la misma entidad que confirmó la orden de reintegro de

recursos a cargo de Capital Salud[1].

2. Asimismo, Capital Salud solicitó, a título de restablecimiento delderecho, que se le ordene a la ADRES la devolución de los recursos quefueron ordenados y descontados a dicha empresa, más los interesescancelados. Finalmente, dicha EPS pretendió la condena en costas a lademandada y que se ordene que la sentencia que ponga fin al proceso seacumplida de conformidad con los artículos 192 y 195 del Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[2].3. Capital Salud precisó que la competente para conocer del caso es lajurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto dicha empresaconsideró que, aunque los actos administrativos están relacionados conasuntos de la seguridad social, el eje de la demanda no versa sobre laprestación de servicios de salud, sino sobre los elementos propios de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud[3].

4. El 8 de marzo de 2022, la Subsección A de la Sección Primera delTribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción

I. ANTECEDENTESpara conocer el asunto. La autoridad judicial consideró que la controversiatrata sobre seguridad social en salud toda vez que lo que pretende la partedemandante es obtener la devolución de recursos que reintegró al FOSYGA, hoy ADRES, derivados de la liquidación mensual de sus afiliados[4]. Esetribunal empleó como fundamento normativo el artículo 622 del CódigoGeneral del Proceso (en adelante CGP) que modifica el numeral 4 delartículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (enadelante CPTSS) para indicar que la competente para conocer del caso es la

jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[5].

5. Seguidamente, la autoridad judicial citó la sentencia del 21 denoviembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del ConsejoSuperior de la Judicatura en la que se citó el mismo artículo del CGP paraencontrar la competencia de la jurisdicción ordinaria tratándose de asuntos de seguridad social en salud[6]. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[7].

6. El 21 de abril de 2022 el proceso le fue repartido al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá[8] quien, el 28 de julio del mismo año,propuso conflicto negativo respecto de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[9]. El juez laboral consideró que la pretensión de la parte demandante es la nulidad de la resolución 1421del 16 de mayo de 2017 y de la resolución 7609 del 5 de agosto de 2019.Indicó que al ser actos administrativos mediante los cuales se ordenó aCapital Salud el reintegro de recursos al FOSYGA, hoy ADRES, escompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolver sobre la nulidad de esos actos[10].

7. Seguidamente, el despacho fundamentó su criterio en el artículo 2 delCPTSS para indicar que el conocimiento de los procesos encaminados aobtener la nulidad de los actos administrativos no está dentro del alcance de

sobre la nulidad de esos actos[10].

7. Seguidamente, el despacho fundamentó su criterio en el artículo 2 delCPTSS para indicar que el conocimiento de los procesos encaminados aobtener la nulidad de los actos administrativos no está dentro del alcance de las competencias de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[11].Ese juzgado concluyó que la Subsección A de la Sección Primera delTribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente paraconocer del caso toda vez que lo que persigue la demandante es la nulidad deactos administrativos proferidos por una entidad pública y reforzónormativamente su conclusión en el artículo 104 del CPACA[12]. Enconsecuencia, el 6 de diciembre de 2022, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá remitió el proceso a la Corte Constitucional[13].

8. El 6 de junio de 2023, el asunto fue asignado a la magistrada ponente[14] y, el 9 de junio del mismo año, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente a su despacho[15]. II.

Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16]. Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

10. Este Tribunal establece que los conflictos entre jurisdicciones sepresentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia ypertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de unproceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o

10. Este Tribunal establece que los conflictos entre jurisdicciones sepresentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia ypertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de unproceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[17]. 11. La Sala Plena de esta corporación precisa que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[18].

Primero, el presupuesto subjetivo, que requiere que la controversia seasuscitada entre, al menos, dos autoridades que administren justicia, quepertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen lacompetencia para conocer el asunto. Segundo, el presupuesto objetivo, quese refiere a que debe existir una causa judicial sobre la que se suscite lacontroversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo unproceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.Tercero, el presupuesto normativo, de conformidad con el cual es requisito

CONSIDERACIONESque las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por lascuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

12. En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para laconfiguración de un conflicto entre jurisdicciones. En primer lugar, lacontroversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen adistintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto.Por un lado, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá que hace partede la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y, por otro lado, laSubsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo deCundinamarca en representación de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Con ello, se acredita el cumplimiento del presupuestosubjetivo.

13. En segundo lugar, la controversia que enfrenta a ambas autoridadesjudiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho presentada por la EPS Capital Salud contra laSuperintendencia Nacional de Salud y la ADRES. Así, se encuentraacreditado el presupuesto objetivo.

14. Finalmente, las autoridades judiciales en conflicto expusieron lasrazones constitucionales o legales por las que consideran que carecen dejurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. La Subsección A de laSección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo quela competente para conocer del caso es la jurisdicción ordinaria en suespecialidad laboral de acuerdo con lo previsto en los artículos 622 del CGPque modificó el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS y conforme con lasentencia del 21 de noviembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinariadel Consejo Superior de la Judicatura. Por su parte, el Juzgado QuintoLaboral del Circuito de Bogotá empleó como fundamentos normativos elartículo 2 del CPTSS y el artículo 104 del CPACA. En atención a ello, secumple el presupuesto normativo.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo paraconocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derechocontra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacionalde Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES. Reiteración del Auto 1165 de 2021[19]15. En el auto 1165 de 2021, la Sala Plena concluyó que le corresponde ala jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de losprocesos en los que se pretenda la nulidad de los actos administrativosemitidos por la Superintendencia Nacional de Salud mediante los cuales seordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagosinjustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Socialen Salud (en adelante SGSSS). La Corte señaló que el procedimiento quedebe adelantar la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar elreintegro de esos dineros se rige por lo previsto en el CPACA. Por ende, lasdecisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y sulegalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. En consecuencia, en esa providencia se indicó que lacompetencia de esa jurisdicción para resolver este tipo de asuntos tiene comofundamento los artículos 104, 138 y 155 del CPACA. 16. Adicionalmente, la Corte aclaró que, si bien la actuación de laSuperintendencia Nacional de Salud tiene la finalidad de proteger losrecursos del SGSSS, debido al incumplimiento de los parámetros previstos en

el Decreto Ley 1281 de 2012[20] y la Resolución 3361 de 2013[21], tal finno convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en losnumerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificada por elartículo 622 del Código General del Proceso. En efecto, el origen delconflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud,sino a la orden de la Superintendencia Nacional de Salud de restituir alFOSYGA una determinada suma de dinero.

17. Por ende, de conformidad con el auto 1165 de 2021, la jurisdicción delo contencioso administrativo es competente para conocer los procesos denulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidospor la Superintendencia Nacional de Salud que ordenaron a una EPS elreintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES, por supuestos pagosinjustificados del flujo de recursos del SGSSS.

Caso concreto

18. En el presente caso la EPS Capital Salud presentó solicitud de nulidady restablecimiento del derecho contra la Superintendencia Nacional de Saludy contra la ADRES pretendiendo la nulidad de dos resoluciones expedidaspor la Superintendencia en las que se le ordenó reintegrar recursos alFOSYGA, hoy ADRES. Por ende, de conformidad con las consideracionesexpuestas, y en aplicación de la regla contenida en el auto 1165 de 2021, laSala Plena dirime el presente conflicto en el sentido de determinar quecorresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representadapor la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo deCundinamarca, asumir el conocimiento de la solicitud de nulidad yrestablecimiento del derecho objeto de estudio. 19. Así, como se indicó previamente, en el auto 1165 de 2021 la Cortedeterminó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competentepara conocer aquellos procesos mediante los cuales se pretenda la nulidad delos actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional deSalud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordenó a una EPS elreintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES, por supuestos pagosinjustificados del flujo de recursos del SGSSS. 20. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-3338 a laSubsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo deCundinamarca para que proceda con lo de su competencia y para quecomunique

la presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito deBogotá, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite. Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimientodel derecho contra los actos administrativos emitidos por la Supersalud en losque se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos

pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS[22].

III.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que le corresponde a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Capital Salud EPS S.A.S contra DECISIÓNla Superintendencia Nacional de Salud y contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Segundo. REMITIR el expediente CJU-3338 a la Subsección A de laSección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado QuintoLaboral del Circuito de Bogotá, a los sujetos procesales y a los demásinteresados en el trámite. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

MagistradoALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[17] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021. Expediente Digital. Documento “002.22.04.2022 Demanda y Anexos.pdf” Folios 5-25. [1] I b i d e m . [2] I b i d . Folios 20, 21 y 22. [3] Expediente Digital. Documento “002.22.04.2022 Demanda y Anexos.pdf” Folio 201-209. [4] I b i d e m . [5] Además, la autoridad judicial recurrió a un fragmento de una decisión de la Corte Constucional, que no idenficó, para reiterar que laespecialidad laboral y de la seguridad social de la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer los conflictos relacionados con elsistema de seguridad social en salud entre los afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y las endades administradoras o prestadoras. Ello, sin importar la naturaleza de la relación jurídica ni de los actos jurídicos que se controvierta. [6] I b i d e m . [7] Expediente Digital. Documento “001.22.04.2022 Acta Reparto Secuencia 6205.pdf”. [8] Expediente Digital. Documento. “004.28.07.2022 Auto falta de competencia.pdf”. Folio 3. [9] I b i d . Folio 1. [10]

I b i d . Folios 1 y 2. [11]

[8] Expediente Digital. Documento. “004.28.07.2022 Auto falta de competencia.pdf”. Folio 3. [9] I b i d . Folio 1. [10]

I b i d . Folios 1 y 2. [11] I b i d . Folios 2 y 3. [12] Expediente Digital. Documento “02CJU-3338 Correo Remisorio.pdf”. [13] Expediente Digital. Documento “03CJU-3338 Constancia de Reparto.pdf” [14] I b i d e m . [15] [16] “ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos yprecisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia queocurran entre las disntas jurisdicciones”. Auto 155 de 2019. [18] Consideraciones retomadas del Auto 376 de 2023. [19] Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la ulización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y suulización en la prestación. [20] Por la cual se fija el procedimiento para el reintegro de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garana -FOSYGA apropiados oreconocidos sin justa causa. [21] Auto 1165 de 2021, reiterado en el auto 376 de 2023. [22]