CC - A1674-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 1674 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3522

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de la misma ciudad

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de abril de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “Colpensiones”) instauró el medio de control de nulidad simple contra la Resolución No. 14643 del 28 de abril de 2011, por medio de la cual el Instituto de Seguro Social (en adelante, “ISS”) le reconoció y pagó una pensión de sobrevivientes al señor Fernando Venegas Arévalo con ocasión al fallecimiento de la señora Elizabeth Tobar Vega. Según se advierte en la demanda, el medio de control se justifica en que el beneficiario de la prestación no acreditó los requisitos legales para ser acreedor de la pensión1.

2. El asunto fue repartido a la Subsección A, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado, el cual, mediante auto del 15 de noviembre de 2018, ordenó a Colpensiones adecuar la demanda al medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho, declaró su falta de competencia para conocerla y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá. Por un lado, refirió que “si bien la entidad demandante no solicitó el restablecimiento de ningún derecho, en caso de una posible nulidad del acto administrativo demandado se generaría un restablecimiento automático”, por lo que su trámite 1 Archivo “01Demanda.pdf”, págs. 11-18. CJU-3522 debe realizarse conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”). Y por el otro, a partir de la cuantía de la demanda y de lo previsto en el artículo 152.2 del citado Código, la competencia recae en los jueces administrativos del circuito de Bogotá2.

3. El 2 de julio de 2020, el Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y lo remitió a los jueces laborales del circuito de la misma ciudad. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104.4 del CPACA, toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de servidor público, por lo que conforme con el artículo 2.4 del Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”), el trámite le compete a la Jurisdicción Ordinaria

Laboral3.

4. El 14 de diciembre de 2022, el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer del asunto, propuso un conflicto

negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a este tribunal. Sobre el particular, afirmó que, conforme con el auto 316 de 2021 de esta corporación, es el juez contencioso administrativo al que le corresponde conocer de las acciones de lesividad, tal y como ocurre con la presente demanda4.

5. El 5 de julio de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional asignó el expediente a este despacho para su sustanciación y lo remitió dos días después5.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

6. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20156.

7. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”7.

8. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter 2 Archivo “03ActuacionesConsejoEstado.pdf”, págs. 3-7. 3 Archivo “06AutoRemiteCompetencia.pdf”, págs. 21-26. La decisión fue objeto de recurso de reposición por parte de Colpensiones, el cual fue resuelto desfavorablemente el 30 de octubre de 2020.

4 Archivo “03AutoProvocaConflicto.pdf”. 5 Archivo “03CJU-3522 Constancia de Reparto.pdf”. 6 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 7 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 2 CJU-3522 subjetivo, objetivo y normativo8. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones9; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional10; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto11.

9. Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Conforme con los artículos 9712 y 10413 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos

(acción de lesividad)14, de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

10. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en auto 316 de 202115, en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. 8 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 9 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 10 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (ii) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 11 Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 12 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o

ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…)” Énfasis por fuera del texto original. 13 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original. 14 En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. 15 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos

eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”. 3 CJU-3522

11. Por su parte, en el auto 840 de 202116, la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

12. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de la misma ciudad,

autoridades que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 14643 del 28 de abril de 2011, por medio de la cual el ISS le reconoció y pagó una pensión de sobrevivientes al señor Fernando Venegas Arévalo (presupuesto objetivo). Por último, (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104.4 del CPACA y 2° del CPTSS y en el auto 316 de 2021 de esta corporación (presupuesto normativo).

13. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por el ente que la subrogó en sus derechos y obligaciones, como ocurre en este caso con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 14643 del 28 de abril de 2011, por medio de la cual el ISS le

reconoció y pagó una pensión de sobrevivientes al señor Fernando Venegas Arévalo.

14. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de 16 CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

4 CJU-3522 Bogotá, dado que el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y que, en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

15. Regla de la decisión. Conforme con los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 48

Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra la Resolución No. 14643 del 28 de abril de 2011 proferida por el Instituto de Seguro Social. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3522 al Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 33 Laboral del Circuito de la misma ciudad. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

5 CJU-3522 Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General 6