CC - A1677-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 1677 de 2023

Referencia: Expediente CJU-3585

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) presentó ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad), con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución SUB-133153 del 28 de mayo de 2019, por medio de la cual Colpensiones reconoció pensión de invalidez en favor de la señora Luz Mary

Gómez Cruz.1

2. Según la accionante, el reconocimiento de la pensión se dio como consecuencia del cumplimiento del fallo de tutela proferido el 28 de marzo de 2019, por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá.2 Sin embargo, adolece de un error en el reconocimiento, porque la señora Luz Mary Gómez Cruz obtuvo un 1 Expediente digital CJU 3585, “01 2019-00416 DEMANDA Y ANEXOS”, pp. 1-18

2 Ídem.

Expediente CJU-3585 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar reconocimiento pensional previo, a través de la Resolución 1031214 del 13 de febrero de 2012 proferida por el extinto Instituto Nacional del Seguro Social. En consecuencia, las 298 semanas reclamadas no podían ser tomada nuevamente como periodos computables para una nueva prestación.3

3. Ahora bien, el proceso le correspondió a la Sección Segunda del Juzgado 23

Administrativo Oral de Bogotá,4 el cual, a pesar de la admisión de la demanda, mediante Auto del 14 de agosto de 2020, concluyó que carecía de jurisdicción para conocer del caso.5 Para sustentar su decisión, afirmó que, en virtud de lo consagrado en los artículos 104 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 2 del Código Procesal del Trabajo, para definir la jurisdicción que debe conocer de demandas que involucren asuntos prestacionales, es necesario establecer “el vínculo que ata a las partes, así si existe una relación legal y reglamentaria o un contrato de trabajo en el que intervenga el Estado como empleador será competente la Jurisdicción Contenciosa, empero, si la cuestión surge entre particulares el asunto deberá tramitarlo la Jurisdicción Laboral Ordinaria”.6 A partir de ello, analizó el caso concreto y señaló que la controversia gira en torno al reconocimiento de una pensión de invalidez de una trabajadora del sector privado. Por lo tanto, es claro que no media una relación legal y reglamentaria, ni un contrato de trabajo suscrito con el Estado. En consecuencia, el caso le

corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

4. Asimismo, resaltó que, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado, el hecho de que la accionante sea la misma entidad pública que profirió el acto administrativo no tiene la entidad suficiente para variar la atribución de competencias en estos casos. Lo expuesto, porque en la competencia en las demandas de “lesividad” no se define por la naturaleza del acto cuestionado, sino por el factor material. Como consecuencia de ello, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el caso para reparto entre los Juzgados Laborales del Circuito de

Bogotá.7

5. Inconforme con la decisión, Colpensiones interpuso recurso de reposición contra el Auto del 14 de agosto de 2020. En esa oportunidad, afirmó que: “Claramente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta por Colpensiones va encaminada a obtener la nulidad de los actos administrativos demandados, que fueron expedidos por la misma autoridad administrativa, facultada para expedir el acto acusado, situación que se desprende de la posibilidad que establece el artículo 19 de la ley 797 de 2003”, por lo que es impropio señalar que la Jurisdicción Ordinaria es la encargada de ventilar estos asuntos; más aun 3 Ídem. 4 Mediante Auto del 8 de octubre de 2019, la autoridad judicial admitió la demanda y corrió traslado a las partes, continuando con el proceso. Expediente digital CJU 3585, “05 2019-00416 ADMITE DEMANDA - TRASLADO CAUTELAR”, pp. 1-8.

5 Expediente digital CJU 3585, “16. DECLARA FALTA DE JURISDICCIÓNORDENA REMITIR LABORAL 2019416”, pp. 1-8. 6 Ibid., p. 4. 7 Ídem. 2 Expediente CJU-3585 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar cuando por mandato expreso del artículo 104 del CPACA dicha función fue atribuida al Juez Contencioso Administrativo.8

6. Mediante Auto del 11 de septiembre de 2020, la autoridad judicial negó el recurso, porque, en su criterio, este tipo de actuaciones no son susceptibles de reposición. Además, existían parámetros legales que permitían entender que la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer del caso.9 Conforme a lo anterior, el Juzgado ordenó remitir el caso a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá para reparto.

7. El 22 de septiembre de 2020, el caso fue repartido al Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá.10 Mediante Auto del 5 de mayo de 2021, el juez inadmitió inicialmente la demanda y ordenó su subsanación conforme a los artículos 25, 25 A y 26 del Código Sustantivo del Trabajo y Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.11 Como consecuencia de ello, la demanda fue subsanada y posteriormente admitida, para continuar con el proceso.

8. Sin perjuicio de lo anterior, el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá se declaró falto de jurisdicción para continuar con el conocimiento del caso y trabo así el conflicto negativo de jurisdicciones, a través del Auto del 18 de enero de 2023.

Según el Juzgado, el artículo 104 del CPACA reconoce que los jueces contenciosoadministrativos tienen una competencia restrictiva en temas laborales para “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público”. Por esa razón, en su criterio, la nulidad de los actos administrativos es una cuestión jurídica cuyo conocimiento está atribuido por ley a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.12

9. Conforme a lo anterior, el 3 de febrero de 2023, el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional, con el fin de dirimir el conflicto de jurisdicciones.13 A su turno, el expediente fue repartido al despacho encargado, mediante sesión virtual del 5 de julio de 2023. La remisión para su sustanciación se realizó el 7 del mismo mes y año.14

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia 8 Expediente digital CJU 3585, “19 2019 - 00416 MEMORIAL 19-08-2020 (RECURSO DE REPOSICIÓN”, pp. 1-6. 9 Expediente digital CJU 3585, “22. NIEGA REPOSICION - ORDENA REMITIR 2019-416”, pp. 1-8.

10Expediente digital CJU 3585, “24 SECUENCIA 10304”, p. 1. 11 Expediente digital CJU 3585, “27.2020-335 INADMITE DEMANDA”, pp. 1-2. 12Expediente digital CJU 3585, “56AutoDeclaraFaltaDeCompetencia”, pp. 1-4.

13 Expediente digital CJU 3585, “57ConstanciaEnvioExpedienteCorteConstitucional”, p. 1. 14Expediente digital CJU 3585, “03CJU-3585 Constancia de Reparto”, p. 1. 3 Expediente CJU-3585 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

10. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,15 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.16

12. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se

demuestra a continuación: Presupuesto Constatación El conflicto fue promovido entre una autoridad de la Subjetivo. La controversia debe ser Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo suscitada por, al menos, dos autoridades (Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de que administren justicia y pertenezcan a Bogotá Sección Segunda) y otra perteneciente a la

diferentes jurisdicciones.17 Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá). Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para Objetivo. Existencia de una causa judicial conocer y resolver el medio de control de nulidad y sobre la cual se desarrolle la controversia, restablecimiento del derechoacción de lesividadlo que requiere constatar que está en interpuesto por Colpensiones. desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza En concreto, la legalidad de la Resolución SUBjurisdiccional.18 133153 del 28 de mayo de 2019, por medio de la cual Colpensiones reconoció pensión de invalidez en favor de la señora Luz Mary Gómez Cruz. Normativo. Las autoridades involucradas Ambas autoridades judiciales acudieron a en el conflicto de jurisdicciones deben fundamentos legales para defender sus posturas sobre haber manifestado expresamente las su falta de jurisdicción en el asunto. 15 Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 16 Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.

17 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 18 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 4 Expediente CJU-3585 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar razones por las cuales se consideran competentes -o nopara conocer de dicha Por un lado, el Juzgado Veintitrés Administrativo del causa judicial.19 Circuito de Bogotá se refirió a los artículos 104.4, 155 de la Ley 1437 de 2011 y 2.4 del Decreto Ley 2158 de 1948, así como a la jurisprudencia del Consejo de Estado, a partir de lo cual concluyó que, al ser una controversia relacionada con un trabajador privado, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral. Por su parte, el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá manifestó que la competencia para el estudio de un acto administrativo es exclusiva de los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 104 del CPACA y la jurisprudencia de la Corte Suprema de JusticiaSala

Laboral.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

13. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

D. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de

2021

14. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.20 19 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

20 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 5 Expediente CJU-3585 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

15. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Y del otro, el artículo 104 del mismo código, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

16. En Auto 316 de 2021,21 la Sala indicó que los casos en los que una institución

pública o un fondo de naturaleza pública pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.22

17. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. La Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto por ella proferido, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

E. Caso concreto

18. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda y el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021.

19. La Corte encuentra que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por parte de Colpensiones en contra de la Resolución SUB-133153 del 28 de mayo de 2019, por medio de la cual la Entidad reconoció pensión de invalidez en favor de la señora Luz Mary Gómez. Ello significa que corresponde a una demanda en contra de un acto administrativo proferido por la entidad demandante. En otras palabras, es

una acción de lesividad, la cual debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 21 Expediente CJU-489, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 22 Cfr., Corte Constitucional, Autos 437, 454 y 384 de 2021, entre otros. 6 Expediente CJU-3585 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

20. La Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda y el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por

Colpensiones. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-3585 al Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado 7 Expediente CJU-3585 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General 8