CC - A1717-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1717 DE 2021

Referencia: expediente CJU-3116.

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D. C., dos (2) de agosto de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. El 16 de enero de 2019, la señora Ana Lucina Bustamante Pino presentó demanda ordinaria laboral en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF)1. Como pretensiones, la señora Bustamante Pino solicitó declarar que entre ella y el ICBF existió una relación laboral. Como consecuencia de esa declaración, la demandante solicitó al juez (i) condenar al ICBF a la constitución de un título pensional, previo cálculo actuarial de Colpensiones, por el periodo antes mencionado; (ii) ordenar a Colpensiones a recibir el título pensional; y (iii) condenar a Colpensiones al reconocimiento y pago de una pensión de vejez en su favor, al igual que al pago del retroactivo y los intereses moratorios correspondientes2.

2. La señora Bustamante relató que prestó sus servicios como madre comunitaria y madre sustituta al ICBF entre el 1 de octubre de 1990 y el 31 de

diciembre de 20153. De acuerdo con los hechos de la demanda, durante el periodo de tiempo en el que prestó sus servicios a la entidad demandada, la señora Bustamante estuvo subordinada a las trabajadoras sociales del ICBF y recibió una remuneración correspondiente a 1 SMLMV. Sin embargo, la demandante advirtió que el ICBF nunca la afilió al sistema de seguridad social, lo que afectó su posibilidad de acceder a una pensión de vejez. 1 Expediente digital. Archivo “01ActaReparto (26).pdf”, p.1. 2 Expediente digital. Archivo “02ExpedienteDigital.pdf”, p.1-124. 3 Ibid., p.4.

3. El 3 de enero de 2017, previo a la presentación de la demanda, la señora Bustamante radicó una reclamación administrativa ante el ICBF a fin de que este reconociera la existencia de una relación laboral durante el periodo de prestación de sus servicios y asumiera pago del respectivo cálculo actuarial4.

El ICBF negó la solicitud presentada por la actora.

4. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín. En audiencia del 4 de marzo de 20225, la jueza puso de presente que dentro de las excepciones presentadas por las entidades demandadas estuvo la excepción de falta de jurisdicción. Al resolver esa cuestión, la jueza advirtió que el ICBF es un establecimiento público y que, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto 3537 de 1968, los servidores de este tipo de entidades son empleados públicos, a menos que realicen labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, pues en este caso son

trabajadores oficiales. Ahora bien, al analizar el caso concreto, la jueza indicó que las funciones a las que la señora Bustamante hizo referencia en la demanda difieren de las que son propias de los trabajadores oficiales. Por esta razón, concluyó que el asunto escapa al ámbito de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral prevista en el artículo 2 del CPTSS6. Por último, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín hizo referencia a la sentencia T-271 de 2017 en la que la Corte Constitucional indicó que este tipo de controversias deben resolverse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por esas razones ordenó la remisión del expediente para reparto entre los jueces administrativos de Medellín.

5. El 27 de abril de 2022 se efectuó el nuevo reparto del expediente. En esa oportunidad el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín7. Mediante auto del 29 de septiembre de 2022, el juzgado declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional. Para justificar su determinación, el juez advirtió que, dentro de las excepciones previstas en el artículo 105 del CPACA a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se encuentran los conflictos laborales entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Así, el mencionado juzgado concluyó que, debido a que la controversia surgió en el marco de contratos individuales de trabajo a término fijo suscritos entre el

ICBF y la señora Bustamante, el asunto escapa al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo8.

6. El 1 de noviembre de 2022, el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional9. En la sesión del 2 de mayo de 2023 el asunto fue asignado a la magistrada ponente10 y, el 5 de mayo siguiente, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho11. 4 Ibid., p.39-41. 5 Expediente digital. Archivo “10AudienciaDeclaraFaltaJurisdicCompeten.mp4”. 6 Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (Decreto Ley 2158 de 1948). 7 Expediente digital. Archivo “3ActaReparto JUZGADO 22 ADTIVO.pdf”, p.1. 8 Expediente digital. Archivo “3ActaReparto JUZGADO 22 ADTIVO.pdf”, p.2. 9 Expediente digital. Archivo “18EnvioCorteConstitucional.pdf”, p.1. 10 Expediente digital. Archivo “03CJU-3116 Constancia de Reparto.pdf”, p.1.

11 Ibid.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política12.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones13: (i) presupuesto subjetivo, el cual

exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

9. La Sala constata que en el presente caso se configuró un conflicto entre jurisdicciones, pues se reúnen los tres requisitos antes mencionados. En primer lugar, se cumple el presupuesto subjetivo en tanto la controversia se originó entre autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín que integra la jurisdicción ordinaria. Por otro, el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

10. En segundo lugar, se satisface el presupuesto objetivo debido a que la controversia entre ambas autoridades está relacionada con el conocimiento de la demanda presentada por la ciudadana Ana Lucina Bustamante Pino en contra del ICBF con el propósito de que se declare la existencia de una relación laboral, se realice el cálculo actuarial y, en consecuencia, se condene a Colpensiones al reconocimiento de sus derechos pensionales.

11. Finalmente, se encuentra acreditado el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en conflicto expusieron los argumentos jurídicos por los que consideran que carecen de jurisdicción sobre el asunto. El Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín indicó que, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto 3537 de 1968, los servidores de los establecimientos públicos son, por regla general, empleados públicos, salvo que realicen labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, caso en el cual son trabajadores oficiales.

Al analizar preliminarmente las funciones descritas por la demandante, el juzgado sostuvo que distan de las que son propias de las labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, de tal forma que no es posible entender que se trate de una trabajadora oficial. Por esta razón, el juzgado precisó que el asunto escapa al ámbito de competencia de la jurisdicción 12 “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 13 Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. ordinaria previsto en el artículo 2 del CPTSS y, en cambio, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo según la sentencia T-271 de

2017. Por su parte, el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín advirtió que, de conformidad con el artículo 105 del CPACA, la jurisdicción

de lo contencioso administrativo no conoce de las controversias laborales entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Así, tras afirmar que la señora Bustamante fue vinculada al ICBF a través de contratos laborales a término fijo, concluyó que carece de jurisdicción para tramitar el asunto. Jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las demandas en las que personas que realizaron actividades de madres comunitarias pretenden la declaración de la existencia de una relación laboral con el ICBF. Reiteración del Auto 1559 de 2022

12. En el Auto 1559 de 2022, esta Corte resolvió un conflicto entre jurisdicciones muy similar al que debe dirimir en esta ocasión. En aquella oportunidad la controversia estaba relacionada con el conocimiento de una demanda con la que una persona que había prestado sus servicios como madre comunitaria pretendió la declaración de la existencia de un contrato laboral entre ella y el ICBF, al igual que el pago de los aportes a la seguridad social y las respectivas acreencias laborales. Esta Sala concluyó que el conocimiento del asunto le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con base en las siguientes razones.

13. En primer lugar, porque de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la jurisdicción ordinaria le fue atribuida la cláusula residual de competencia, en virtud de la cual le corresponde el conocimiento de todos los asuntos que no fueron asignados por el legislador a otra jurisdicción. En este orden de ideas, desde el punto de vista de la especialidad laboral y de la seguridad social, la cláusula residual de competencia implica que corresponde

a dicha especialidad el conocimiento de los asuntos relacionados con conflictos laborales y de la seguridad social que no fueron asignados expresamente a otra jurisdicción14.

14. En segundo lugar, porque el artículo 104 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias relacionadas con la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, así como de las relacionadas con su seguridad social cuando el régimen al que pertenecen es administrado por una entidad pública. Esta regla de competencia no aplica a los trabajadores oficiales por disposición expresa del numeral 4 del artículo 105 del CPACA. De tal forma que el conocimiento de los conflictos laborales entre estos servidores y el Estado corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral en virtud de la cláusula residual de competencia antes mencionada.

15. En tercer lugar, en línea con las consideraciones anteriores, el Auto 1559 de 2022 puso de presente que en los autos 054, 061 y 389 de 2022, la Sala Plena de esta Corte asignó el conocimiento de asuntos similares a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por considerar que la vinculación laboral pretendida por las demandantes era propia de los empleados públicos y no de los trabajadores oficiales puesto que, “sus funciones estaban estrechamente relacionadas con la política pública de 14 Sobre este punto, el auto 1559 de 2022 reitera lo establecido en los autos 054 y 061 de 2022. atención de la niñez de escasos recursos”15. Si bien en los autos 054, 061 y 389 de 2022 los demandantes acudieron al medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho, el Auto 1559 de 2022 concluyó que era posible extender la lógica aplicada en ellos a casos en los que (i) el litigio tiene como fundamento la expedición de un acto administrativo que niega el reconocimiento de acreencias laborales, y (ii) se solicita el reconocimiento de una relación laboral con una entidad pública, por el desarrollo de funciones que, en principio, competen a empleados públicos16.

16. Con fundamento en estas razones, el Auto 1559 de 2022 asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada contra el ICBF en la que, de manera principal, se solicitó la declaración de la existencia de un contrato laboral entre la entidad y la demandante, quien había desarrollado actividades de madre comunitaria. En dicho auto se estableció como regla de decisión que “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación”17.

Caso concreto

17. La demanda ordinaria laboral presentada por Ana Lucina Bustamante Pino en contra del ICBF tiene como finalidad que (i) se declare que entre las partes existió una relación laboral y, en consecuencia; (ii) se condene al ICBF a la constitución de un título pensional, previo cálculo actuarial de Colpensiones, por el periodo en el que la señora Bustamante prestó sus servicios como madre comunitaria; (ii) se ordene a Colpensiones recibir el título pensional; y (iii) se condene a Colpensiones al reconocimiento y pago de una pensión de vejez en

favor de la señora Bustamante, al igual que al pago del retroactivo y los intereses moratorios correspondientes18.

18. El fundamento fáctico de esas pretensiones es, como se advierte, el servicio prestado al ICBF como madre comunitaria y madre sustituta entre 1 de octubre de 1990 y el 31 de diciembre de 201519. En este sentido, la demandante manifestó que desarrolló funciones similares a las que desempeñan los empleados públicos que contribuyen con la política de atención a la niñez de escasos recursos, con objetivos regulados en leyes, decretos y circulares. Debido a que la señora Bustamante no acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución en la que el ICBF negó previamente el reconocimiento de la relación laboral y sus demás pretensiones, no es aplicable la regla de decisión de los autos 054, 061 y 389 de 2022. Sin embargo, en este caso -como en el resuelto en el auto 1559 de 2022-, el litigio tiene fundamento el acto administrativo que negó las pretensiones de la accionante. Además, está relacionado con el reconocimiento de una relación laboral por el desarrollo de funciones que, en principio, competen a los empleados públicos. 15 Autos 054 y 061 de 2022. 16 Auto 1559 de 2022. 17 Ibid. 18 Expediente digital. Archivo “02ExpedienteDigital.pdf”, p.1-124. 19 Ibid., p.4.

19. Por esta razón, como lo hizo en el Auto 1559 de 2022, la Sala Plena de la Corte declarará que el conocimiento de la demanda presentada por la señora

Ana Lucina Bustamante Pino en contra del ICBF corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir, al Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín. La Sala ordenará remitirle el expediente CJU-3116 a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín, a las partes y demás interesados en el proceso. Regla de decisión. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación”20.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la señora Ana Lucina Bustamante Pino en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3116 al Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín, a las partes y demás interesados en el proceso.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado 20 Auto 1559 de 2022.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General