CC - A1724-2024

A1724-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1724/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORALDemandas contra dictámenes emanados de las juntas de calificación de invalidez

(...) la competencia judicial para conocer de una demanda promovida por un(a) empleado(a) público(a) o por una entidad pública con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez radica en la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1724 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5902.

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 17

Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena.

Magistrado sustanciador: Vladimir Fernández Andrade.

Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. La sociedad ECOPETROL S.A., sociedad de economía mixta de carácter comercial y del orden nacional, presentó demanda ordinaria laboral

en contra de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, el señor Eder Enrique Carrascal Castaño y la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES S.A., a través de la cual pretende la declaratoria de nulidad del dictamen de pérdida de capacidad laboral No. 73166839-2044-1 del 30 de diciembre de 2021 emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, en el proceso de calificación de origen y pérdida de capacidad laboral del señor Eder Enrique Carrascal Castaño, para que, en su lugar, las patologías denominadas “trastorno mixto de ansiedad y depresión” y “síndrome del manguito rotador derecho” padecidas por el señor Carrascal Castaño se cataloguen como de origen común y se declare que, en realidad, el porcentaje de pérdida de capacidad laboral es del 12% y no del 30% como se determinó en eldictamen, correspondiendo asumir las prestaciones económicas derivadas de esas patologías que cataloga como de origen común, a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES S.A.[1]

2. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena bajo el radicado 001-2022-00350-00, despacho que, en auto del 30 de noviembre de 2022 y, basado en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACAque radica en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos “relativos a

la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administradopor una persona de derecho público”, ordenó remitir el proceso a la citada jurisdicción[2].

3. Una vez repartida la demanda al Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Cartagena bajo el radicado No. 012-2022-00440-00, el 31 de mayo de 2024 ese despacho judicial profirió auto en el que trabó un conflicto negativo de jurisdicciones con el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena. Consideró que los artículos 2.2.5.1.42 del Decreto1072 de 2015, 44 del Decreto 1352 de 2013 y 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establecen la competencia frente a las controversias relacionadas con los dictámenes de pérdida de capacidad laboral emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez en cabeza de la Justicia Ordinaria, en su especialidad laboral, posición que, afirmó, se reforzaba con lo regulado en los artículos 4, 19, 24 y 33 del Decreto 1352 de 2013, los cuales radican en cabeza de los jueces laborales el conocimiento de los procesos promovidos contra las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. Para finalizar, expuso que esta Corte, en los Autos 1177 de 2021, 1535 de 2022, 764 de 2023 y 1047 de 2023, sentó con

claridad que le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de las controversias que se dirijan en contra de las Juntas de Calificación de Invalidez[3].

4. El 21 de agosto de 2024, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 23 de agosto de 2024, la Sala Plena lo repartió y se remitió al Despacho del Magistrado sustanciador cuatro días después[4].

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia.

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

6. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[5]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estosconflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos

autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[6]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[7]. Normativo Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[8].

C. Competencia para conocer de demandas de nulidad de dictámenes expedidos por la Junta Regional o Nacional de

Calificación de Invalidez.

7. De conformidad con lo resuelto en el Auto 1535 de 2022, que reiteró lo resuelto en el Auto 1177 de 2021, se tiene que la competencia judicial para conocer de las demandas promovidas con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional deCalificación de Invalidez está radicada en la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral.

8. En aquella ocasión la regla de decisión se estableció respecto de un proceso promovido por una empleada pública contra una Junta Regional de Calificación y una ARL y resultó del análisis de la normatividad especial contenida en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con los artículos 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de

2015 y 19, 24, 33 y 44 del Decreto 1352 de 2013. Fue así como se definió que es el la Justicia Ordinaria, en su especialidad laboral, la competente para resolver las controversias en torno a la legalidad del dictamen de la junta correspondiente.

9. La Sala Plena destacó que, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 57 de 1887, toda disposición que regule un asunto de manera especial se prefiere a la que tenga carácter general, por lo que, en apego a pronunciamientos de esta misma Corte y de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, no hay duda de que “ante la existencia de norma especial las demandas presentadas en contra de las juntas de calificación de invalidez son de la órbita del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral”[9].

D. Presupuestos de aplicación del fuero de atracción.

10. Dado que el Auto 1535 de 2022 abordó el fenómeno procesal del fuero de atracción, es del caso referirnos en esta oportunidad a tal fenómeno, aspecto sobre el cual esta Corte en el Auto 646 de 2021 indicó que “(…) para la estructuración del fuero de atracción no es suficiente con que en la demanda se haga una simple imputación de responsabilidad a una entidad pública para que la contienda se resuelva mediante al procedimiento contencioso administrativo, porque en cada caso el juez debe examinar que la fuente del perjuicio esté relacionada en forma eficiente con las conductas

que son de conocimiento del juez especializado, para entonces sí dar aplicación a dicha figura (…)”. Así mismo, se precisó que “el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, en la posibilidad de proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis. No obstante, dicho supuesto no esabsoluto pues, como bien se puso de presente, es menester del juez verificar el cumplimiento del factor de conexión e ‘inferir razonablemente’, a partir de las pretensiones y del material probatorio que obra en el expediente, la existencia de una probabilidad ‘mínimamente seria’ de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas es la ‘concausa eficiente del daño’ que se reclama y que, en consecuencia, resulta necesario que sean los jueces administrativos los que conozcan del asunto”.

E. Examen del caso concreto.

11. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes

razones:

(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una demanda a través de la cual se pretende la declaratoria de nulidad de un dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por la JuntaRegional de Calificación de Invalidez de Bolívar, instaurada por ECOPETROL S.A. contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, el señor Eder Enrique Carrascal Castaño y la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES S.A.

(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron jurídicamente su falta de jurisdicción, conforme lo reseñado en los antecedentes (supra 2 y 3), apreciándose que ambas autoridades judiciales enunciaronrazonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan sus posiciones.12. Acreditado el acatamiento de los presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones y, de la lectura de lo previamente disertado por la Corte, y en específico de la regla desarrollada en el Auto 1177 de 2021 y reiterada en el Auto 1535 de 2022, se concluye que el presente asunto se adapta parcialmente a la regla de decisión allí reiterada,por tratarse este caso de una demanda que pretende la nulidad de un dictamen de pérdida de capacidad laboral. Difiere del caso antes examinado

porque en esta ocasión se demanda tanto a dos entidades de naturaleza pública -COLPENSIONES S.A. y la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar[10]- como a un privado -el señor Eder Enrique Carrascal Castañoy el demandante no es un servidor público, sino que se trata de una entidad pública -Ecopetrol S.A.-. Sin embargo, tales diferencias no alteran la regla de decisión ya precisada, pues la norma especial que asigna la competencia a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, sigue siendo de obligada observancia.

13. Además, no se configura el fuero de atracción en favor de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, si bien concurre como codemandados COLPENSIONES S.A., la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar y el señor Eder Enrique Carrascal Castaño, y ello, a la luz del artículo 104 del CPACA, supondría que, en principio, el conocimiento de ese proceso fuera de esa jurisdicción especializada, no puede dejarse de lado que las pretensiones de la demanda se encaminan a que se declare la nulidad del dictamen de pérdida de capacidad laboral No. 73166839-2044-1 del 30 de diciembre de 2021 emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez en el proceso de calificación de origen y pérdida de capacidad laboral del señor Eder Enrique Carrascal Castaño, lo cual supone que, la eventual asunción de obligaciones por parte de COLPENSIONES S.A. -en torno a pagos de incapacidades odemás emolumentos que le corresponda en caso de que se dictamine que las

enfermedades que generan la pérdida de capacidad laboral son de origen común y no laboral-, no surgirá hasta tanto no exista un pronunciamiento definitivo sobre el dictamen objeto del proceso, la naturaleza y origen de las patologías que allí se califiquen y el porcentaje de pérdida de capacidad laboral que finalmente se dictamine.

14. Y es que, tal y como se dispuso en el Auto 1535 de 2022, “para que opere esta figura es menester que del libelo se infiera razonablemente la existencia de cierta base fáctica común a los demandados, y que en la basesobre la que se edifican las pretensiones, se endilguen a la entidad pública compareciente acciones u omisiones que, eventualmente, pudieran llegar a involucrar su responsabilidad”, situación que de entrada no se advierte en el presente asunto, pues las falencias que se le achacan al dictamen cuya nulidad se solicita son atribuibles a la labor interpretativa y de aplicación de la ley por parte de la Junta de Calificación de Invalidez demandada, no ofreciendo la demanda elemento de juicio que permita endilgar a COLPENSIONES S.A. la responsabilidad de la denunciada ilegalidad del dictamen, en tanto es llamada a juicio exclusivamente para determinar si, como administradora de pensiones, debe asumir determinadas obligaciones de pago derivadas de la eventual nulidad que se decrete.

15. En consecuencia, la regla de decisión establecida en el Auto 1177 de 2021 y aplicada en el Auto 1535 de 2022 se reiterará parcialmente, teniendo

en cuenta que, si bien la demanda pretende la nulidad de un dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por una Junta de Calificación de Invalidez, el hecho de que quien demande en este caso sea una entidad estatal impone adaptar la regla antedicha para que sea igualmente aplicable a este especial evento.

16. Con apoyo en lo anterior, la Sala Plena concluye que el presente conflicto debe resolverse a la luz de los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015, que de manera especial asignan el conocimiento del litigio a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, y, por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-5902 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

F. Regla de decisión.

17. De conformidad con lo señalado, la Corte concluye que, la competencia judicial para conocer de una demanda promovida por un(a) empleado(a) público(a) o por una entidad pública con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez radica en la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral.

III. DECISIÓNCon base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre

el Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena es la autoridad competente para conocer de la demanda ordinaria promovida por ECOPETROL S.A. contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, el señor Eder Enrique Carrascal Castaño y la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES S.A.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5902 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena para que continúe con el trámite del proceso, y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Cartagena.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada Ausente con comisiónJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Expediente electrónico, archivo “00Demanda.pdf” [ 2 ] Expediente electrónico, archivo “03AutoDeclaraFaltaCompetencia.pdf”.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Expediente electrónico, archivo “00Demanda.pdf” [ 2 ] Expediente electrónico, archivo “03AutoDeclaraFaltaCompetencia.pdf”. [ 3 ] Expediente electrónico, archivo “09AutoProponeConflictoNegavoDeCompetencia01220220044000.pdf”. [ 4 ] Expediente electrónico, archivos “03CJU-5902ConstanciadeReparto”. contenido en CJU0005902CC [ 5 ] Corte Constucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [ 6 ] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idénco sendo, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [ 7 ] Así las cosas, no exisrá conflicto cuando se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobreuna causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional. [ 8 ] No exisrá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no harechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridadesen conflicto no ene, al menos, aparentemente, fundamento normavo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de meraconveniencia. [ 9 ] Corte Constucional, Auto 1171 de 2021.

[ 9 ] Corte Constucional, Auto 1171 de 2021. [ 1 0 ] Auto 1177 de 2021, el cual estableció que: “las juntas de calificación de invalidez son órganos públicos del sector de la seguridadsocial que ejercen una función pública". En efecto, la jurisprudencia constucional ha discernido que “debido a su creación legal, a la definición de su estructura también por fuente legislava, a la naturaleza de las funciones que desempeñan y a que su competencia serestringe exclusivamente al desarrollo de esa función, sin que sea posible modificar tales aspectos con base en la iniciava privada, lasjuntas de calificación de invalidez son órganos del sistema nacional de riesgos profesionales y no entes privados.”