CC - A1742-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 1742 de 2023

Referencia: Expediente CJU-3540

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (en adelante Nueva E.P.S.) presentó demanda administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES). Lo anterior, con el objetivo principal de que sea declarada la nulidad del acto administrativo del 21 de noviembre de 2019 expedido por la demandada por medio del cual se ordena a la demandante el reintegro de $687.892.330.04 pesos por concepto de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, así como la suma de indexación correspondiente. Así mismo, se solicita la nulidad de la decisión del 3 de abril de 2020, por medio de la cual se resuelve recurso de reposición y ordena el reintegro de $506.566.799,23 pesos, así como la suma de indexación correspondiente.1 1 Expediente CJU 3540, Documento Digital “01DemandaConAnexos-Remision.pdf”, p. 91-92.

Expediente CJU-3540 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

2. Justificó sus pretensiones al considerar que, en virtud de la Auditoría ARCON 003 EPS037, se identificaron hallazgos por valor de $1.274.005.346,97 pesos, el cual debía ser reintegrado por la demandante. De este valor total, al 30 de enero de 2019 la actora había efectuado el reintegro de $319.852.392.56 pesos, que fue efectivamente descontado de la resolución demandada. Sin embargo, la demandante alegó que frente al monto restante la entidad ha presentado aclaración en repetidas oportunidades, sin que ello haya sido tenido en cuenta.2

3. Efectuado el reparto el 9 de abril de 2021, el proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, Despacho de la Magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, el cual, mediante Auto del 24 de junio de 2022, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (reparto). Como fundamento de su decisión señaló que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conocer de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”,

lo cual ha sido afirmado de manera consistente por la jurisprudencia tanto del Consejo Superior de la Judicatura como de la Corte Constitucional.3 Para el caso concreto, el Despacho advirtió que la discusión se encuentra directamente relacionada con el Sistema de Seguridad Social en Salud, por cuanto el interés de la parte demandante es que se declare la nulidad de los actos administrativos que ordenaron el reintegro de unos recursos a la ADRES.4

4. El asunto fue asignado por reparto del 14 de julio de 2022 al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá, el cual en decisión del 16 de enero de 2023 declaró la falta de competencia para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que, si bien es cierto que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de las controversias que surjan de las prestaciones de servicios de seguridad social, el asunto que se suscita corresponde a la financiación de servicios prestados, al interior de un procedimiento en el que la demandada tiene a su cargo la función de glosar, devolver o rechazar las facturas presentadas mediante actos administrativos. Por lo anterior, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en Auto 744 del 1 de octubre de 2021, al tratarse de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de los servicios ya prestados, la competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.5 2 Ibid., pp. 93-103. 3 La decisión hace referencia a providencia del Consejo Superior de la Judicatura del 21 de noviembre de 2018, M.P.

Doctor Alejandro Meza Cardales, proceso No. 11001010200020180305500 y pronunciamiento de la Corte Constitucional sin referenciar. 4 Expediente CJU 3540, Documento Digital “01DemandaConAnexos-Remision.pdf”, pp. 276-284. 5 Ibid., Documento digital “03AutoPromueveConflictoNegaitvoDeCompetencia.pdf”. 2 Expediente CJU-3540 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

5. Mediante sesión virtual del 5 de julio de 2023 el expediente fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 7 de julio siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,6 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.7

8. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se

demuestra a continuación: Presupuesto Constatación Subjetivo. La controversia debe ser El conflicto fue promovido entre una autoridad de la suscitada por, al menos, dos Jurisdicción Contencioso Administrativa (el Tribunal autoridades que administren justicia Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, y pertenezcan a diferentes Subsección A), y otra perteneciente a la Jurisdicción jurisdicciones.8 Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá). Objetivo. Existencia de una causa Las autoridades referidas tienen una controversia respecto judicial sobre la cual se desarrolle la de cuál es la jurisdicción competente para conocer y controversia, lo que requiere resolver la demanda administrativa en ejercicio del medio constatar que está en desarrollo un de control de nulidad y restablecimiento del derecho en proceso, un incidente o cualquier contra de los actos administrativos expedidos por la 6 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 7 Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 8 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957

de 2019). 3 Expediente CJU-3540 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar otro trámite de naturaleza ADRES en los que se ordena el reintegro de unas sumas de jurisdiccional.9 dinero por parte de la EPS demandante. Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A se refirió al artículo 2.4 del Código Procesal de Trabajo y la Seguridad Social y a su Normativo. Las autoridades desarrollo por la Corte Constitucional y el Consejo involucradas en el conflicto de Superior de la Judicatura, a partir de lo cual concluyó que jurisdicciones deben haber la controversia debe ser conocida por la Jurisdicción manifestado expresamente las Ordinaria en su especialidad laboral al derivarse del razones por las cuales se consideran Sistema de Seguridad Social en Salud. competentes -o nopara conocer de dicha causa judicial.10 Por su parte, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá manifestó que, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en Auto 744 de 2021, los litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de los servicios ya prestados, como ocurre en este caso, corresponden por competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

9. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 1°

Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, se referirá a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de aquellos procesos en los que se pretende la nulidad de actos administrativos que ordenan el reintegro de dineros supuestamente pagados de manera indebida o injustificada, en el marco del flujo de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

D. La competencia para conocer de la nulidad de actos administrativos en los que se ordena el reintegro de dineros pagados de manera injustificada al interior del Sistema de Seguridad Social en Salud corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Extensión Auto 1165 de 2021 9 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política). 10 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

4 Expediente CJU-3540 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

10. La competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

se encuentra determinada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, inciso primero, según el cual el juez administrativo conoce de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Así, en principio, es competencia de esa jurisdicción decidir, entre otras, la legalidad de los actos administrativos.

11. Por otro lado, la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral se encuentra determinada por el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, el cual en su numeral 4° establece que dicha jurisdicción conocerá de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos” (énfasis añadido).

12. En aplicación de este reparto de competencias, para aquellos casos en los que se discute la legalidad de actos administrativos emitidos por la autoridad administrativa encargada en los que se ordena el reintegro de recursos de la salud indebidamente apropiados o reconocidos, en Auto 1165 de 202111 esta Sala Plena estableció que el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta dos elementos característicos de este tipo de procesos.

13. En primer lugar, en tanto la controversia tiene origen en el cuestionamiento de la validez de actos administrativos emitidos por una entidad pública. En el Auto

referenciado, se trató de actos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud en virtud de lo contenido en el artículo 3 del Decreto 1281 de 2002, según el cual correspondía a esa entidad ordenar el reintegro inmediato de los recursos que el FOSYGA hubiese detectado como apropiados sin justa causa, y que no hayan sido subsanados o aclarados dentro de los 20 días hábiles siguientes a la comunicación del hecho.

14. Dicha competencia de la Superintendencia Nacional de Salud, sin embargo, fue modificada por el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019. De acuerdo con esa nueva normatividad, cuando la ADRES detecte que se presentó apropiación sin justa causa de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, solicitará la aclaración del hallazgo a la persona involucrada y, en caso de establecer que se configuró la apropiación o reconocimiento sin justa causa de recursos, ordenará su reintegro. En este sentido, se trasladó la competencia de ordenar el reintegro de los recursos de la Superintendencia Nacional de Salud a la ADRES.

11 Expediente CJU-323, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 Expediente CJU-3540 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

15. Asimismo, respecto al procedimiento adelantado para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa, en cabeza para entonces de la Superintendencia Nacional de Salud, esta Corte en Sentencia C-607 de 2012,12 indicó que dicho procedimiento se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus decisiones son susceptibles

de recursos ante la Jurisdicción Administrativa.

16. En segundo lugar, el Auto 1165 de 2021 identificó que este tipo de asuntos no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, por cuanto se discute la orden de la Superintendencia Nacional de Salud de restituir una suma por concepto de capital a compensar. Del mismo modo, en el proceso no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Por lo anterior, la controversia planteada no se enmarca dentro de la competencia prevista para la Jurisdicción Ordinaria laboral en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.

17. En la anterior decisión, esta Corporación sostuvo que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias en las que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento, se pretende la declaratoria de nulidad de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud. En particular, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados en relación con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en

Salud.

18. Estas consideraciones fueron igualmente retomadas en el Auto 1011 de 2022,13 en el cual se dirimió conflicto para conocer de la nulidad y restablecimiento del derecho de diferentes actos y comunicaciones emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, la ADRES y el Consorcio SAYP 2011 en el marco de un procedimiento para el reintegro de supuestos pagos indebidos o injustificados. En esa ocasión, se determinó la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado contra los actos mediante los cuales se ordena a una E.P.S. el reintegro de dineros por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud.

19. Regla de decisión. Extensión Auto 1165 de 2021. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud y otras entidades públicas en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros por supuestos pagos indebidos o injustificados con relación al flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 12 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Citada en Auto 1165 de 2021.

13 Expediente CJU-1319, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 6 Expediente CJU-3540 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

E. Caso concreto

20. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto de jurisdicciones entre Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 1165 de 2021.

21. La Corte encuentra que la presente controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda administrativa que pretende la nulidad de actos administrativos emitidos por la ADRES en los que se ordena el reintegro de dineros

por parte de la Nueva E.P.S. con fundamento en supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud. Estos actos fueron emitidos en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, que modificó el artículo 3 del Decreto 1281 de 2002 que asignaba esta facultad a la Superintendencia Nacional de Salud. De esta manera, la presente controversia se enmarca dentro de lo preceptuado en el Auto 1165 de 2021, por lo que su conocimiento no corresponde a la Jurisdicción Ordinaria laboral en tanto (i) se cuestiona la validez de actos administrativos emitidos por una entidad pública; y (ii) no se refiere directamente a la prestación de servicios de salud.

22. En consecuencia, la Corte ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A para lo de su competencia, así como para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3540 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A para lo de su competencia y para que

comunique la presente decisión a los interesados. 7 Expediente CJU-3540 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado 8 Expediente CJU-3540 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General 9