CC - A1753-2022

Auto 1753/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Ref.: Expediente CJU-2004

Conflicto de Jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo y el Juzgado Veintitrés Laboral ambos del Circuito Judicial de Bogotá.

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad) en contra de la señora Yesenia Camacho Romero, con el propósito de que se declare la nulidad de un acto administrativo propio, a saber la Resolución SUB 290897 del 15 de diciembre de 20171, que reconoció la pensión de sobrevivientes a favor del menor de edad Juan Sebastián Camacho Romero, representado legalmente por Yesenia Camacho Romero sin que, en su criterio, se encontraran acreditados los requisitos exigidos por la ley. 1 Ver folio 2 del expediente digital “52544529 - 19246005 DEMANDA.pdf”.

Expediente CJU-2004 M.S. Cristina Pardo Schlesinger Según Colpensiones, dicho acto administrativo no se ajusta a derecho porque si

bien reposa en el expediente el registro civil de nacimiento del menor de edad también lo es que este no demuestra el vínculo de padre e hijo respecto al causante Víctor Reyes Martínez Garzón2. Por esta razón, la demandante solicitó la nulidad de la Resolución SUB 290897 del 15 de diciembre de 2017 y, como medida de restablecimiento del derecho, el reintegro de las sumas recibidas, con su respectiva indexación o reconocimiento de intereses, como consecuencia del reconocimiento irregular de la pensión de sobrevivientes3.

2. Efectuado el reparto, correspondió al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá quien, en audiencia inicial celebrada el 20 de agosto de 20194, declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a la jurisdicción ordinaria laboral. Para sustentar su postura, señaló que: (i) la prestación económica que se pretende analizar en este proceso deviene de un trabajador del sector privado; (ii) los jueces administrativos solo conocen de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que no provengan de un contrato de trabajo y, por último (iii) citó un pronunciamiento del Consejo de Estado del 28 de marzo de 20195, en el que sostiene que el solo hecho de que las prestaciones pensionales se decidan a través de actos administrativos no le otorga competencia a dicha jurisdicción, puesto que debe verificarse el tipo de vinculación del trabajador. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA. En

consecuencia, sostuvo que, en virtud del artículo 2.° de la Ley 712 de 2001, este asunto debe ser asumido por la jurisdicción ordinaria laboral.

3. Contra dicha decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, el 26 de agosto de 2020, quien confirmó la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de falta de jurisdicción de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA, el artículo 2.° de la Ley 712 de 2001 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, teniendo en cuenta que la controversia deviene de la pensión de un trabajador del sector privado6. En 2 Ver folios 2 al 3 del expediente digital “52544529 - 19246005 DEMANDA.pdf”. 3 Ver folio 7 del expediente digital “52544529 - 19246005 DEMANDA.pdf”.

4Ver expediente digital “CJU0002004-11001310502320210023800, OneDrive_2022-03-24.zip, 001Juzgado 55, proceso 2018-0231, CD Cuaderno Principal, Folio 114…0:07:34”. 5M.P, William Hernández Gómez 6Folio 190 del expediente digital, “CJU0002004-11001310502320210023800, OneDrive_2022-03-24.zip, 001Juzgado 55, proceso 2018-0231, Cuaderno Principal, Folios 01-147”. 2

Expediente CJU-2004 M.S. Cristina Pardo Schlesinger consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito para su conocimiento7.

4. Efectuado el nuevo reparto, mediante auto del 24 de febrero de 20228, el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Bogotá, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y propuso un conflicto negativo de competencia. Precisó que, en este caso lo que Colpensiones persigue es la nulidad de un acto administrativo propio. De manera que acude al control de nulidad y restablecimiento del derecho porque no puede revocar por sí misma el acto que vulnera el ordenamiento jurídico, a través de la jurisdicción contenciosa administrativa.

Así las cosas, resaltó lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” y concluyó que, por esa razón no era la autoridad judicial competente para asumir el conocimiento del presente caso. Así, remitió el proceso a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo jurisdiccional.

5. El 23 de marzo de 20229, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional y repartido al despacho sustanciador el 11 de octubre de 2022.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones. 1.1 La Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con

7Folio 190 del expediente digital, “CJU0002004-11001310502320210023800, OneDrive_2022-03-24.zip, 001Juzgado 55, proceso 2018-0231, Cuaderno Principal, Folios 01-147”. En particular, este Tribunal refirió que la vinculación del causante de la prestación económica de sobrevivientes no se dio a través de una relación legal y reglamentaria con el Estado, por lo cual, no existía duda de que todas las cotizaciones efectuadas fueron por vinculaciones privadas. 8 Ver folios 1 al 3 del expediente digital “10Auto de fecha 24 de febrero de 2022.pdf”. 9Folio 1 del expediente digital “00CJU-2004 Correo Sep 09-22.pdf -”. 3 Expediente CJU-2004 M.S. Cristina Pardo Schlesinger lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política10, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 2.1 Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran

que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”11 2.2 Asimismo, mediante el Auto 155 de 201912, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. 2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos. 2.3.1 Sobre el presupuesto subjetivo: La Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscita entre el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa) y el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Bogotá (autoridad de la jurisdicción ordinaria). 10 “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los

estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 11 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 12 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 4 Expediente CJU-2004 M.S. Cristina Pardo Schlesinger 2.3.2 Sobre el presupuesto objetivo: Se entiende superado en tanto se constata la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 290897 del 15 de diciembre de 2017, que reconoció la pensión de sobrevivientes a favor del menor de edad Juan Sebastián Camacho Romero, representado legalmente por Yesenia Camacho Romero sin que, en su criterio, se encontraran acreditados los requisitos exigidos por la ley para ello. 2.3.3 Sobre el presupuesto normativo: Verifica la Corte su configuración toda vez que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso, tal como se expuso en los antecedentes. De un lado el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá fundamentó su falta de competencia en que la prestación económica objeto de análisis deviene de un trabajador del sector privado. En esa medida, como lo expuso el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, al resolver el recurso de apelación respecto del auto del juez administrativo que declaró probada la excepción de falta de jurisdicción, según lo dispuesto en el numeral 2.° del artículo 155 del CPACA, el numeral 1.° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, quien debe conocer del caso es la jurisdicción ordinaria, así se pretenda la nulidad de un acto administrativo. De otro lado, el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Bogotá sustentó su falta de competencia en lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, a la luz del cual puede establecerse que cuando la controversia pretenda la nulidad de un acto administrativo expedido por la misma administración, debe tramitarse ante la jurisdicción contenciosa administrativa. 2.4 Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo y el Juzgado Veintitrés Laboral, ambos del Circuito Judicial de Bogotá. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto.

3. Competencia judicial para conocer de asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio. Reiteración del Auto 316 de 2021.

5 Expediente CJU-2004 M.S. Cristina Pardo Schlesinger

3.1 Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 202113, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos.14 Incluso cuando el acto administrativo regule un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “(…) por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”15.

III. CASO CONCRETO

La Sala Plena constata que en el presente caso:

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Bogotá) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

2. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que 13 CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger 14 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo

Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de

2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P.

José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de

2021. M.P. Alejandro Linares CantilloOcampo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021.

M.P. Antonio José; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 15 En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’”. 6 Expediente CJU-2004 M.S. Cristina Pardo Schlesinger se declare la nulidad de la Resolución SUB 290897 del 15 de diciembre de 2017. Lo anterior, tomando en consideración la regla fijada en el Auto 316 de 202116 y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad”17 cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto y, por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.

3. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y comunicar la presente decisión al demandante.

4. Regla de decisión. “(…) cuando la administración demanda un acto de su

propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”18.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y debe reasumir la competencia del referido proceso. 16 CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger 17 Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado

con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional). 18Auto 316 de 2021 7 Expediente CJU-2004 M.S. Cristina Pardo Schlesinger SEGUNDO - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2004 al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para lo de su competencia y a fin de que comunique la presente

decisión al demandante y a los demás interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

8 Expediente CJU-2004 M.S. Cristina Pardo Schlesinger Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 9