CC - A1757-2022

Auto 1757/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-2045

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 48º Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 12 de diciembre de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró ante los Juzgados Administrativos de Bogotá el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 36057 del 31 de enero de 2017, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de sobreviviente a favor de la señora Sandra Lyda Ángel Salinas. Lo anterior, basado en el auto de cierre No. 0269-19 del 21 de febrero de 2019, proferido dentro de la investigación administrativa especial No. 2229-2017, llevada a cabo por la Gerencia de Prevención del Fraude de esa entidad.1

2. El expediente fue repartido al Juzgado 48º Administrativo Oral del

Circuito de Bogotá. Este Juzgado, mediante auto del 2 de octubre de 2020 y previo a admitir la demanda, consideró necesario, entre otras: i) requerir a 1 Expediente CJU 2045, Documento Digital “01Demanda.pdf”, folio 2.

Ref.: Expediente CJU-2045

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Colpensiones historia laboral del señor Ricardo Gustavo Pérez Saavedra, quien fuera el causante; y ii) certificación en donde se indique la clase de vinculación laboral que tuviera el señor Ricardo Gustavo Pérez Saavedra en vida. El 20 de octubre de 2020, la entidad Colpensiones dio respuesta a lo solicitado, enviando historia laboral y certificación del señor Ricardo Gustavo Pérez Saavedra.2

3. El 24 de marzo de 2021, el Juzgado 48º Administrativo Oral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción y competencia para tramitar el asunto, y resolvió remitir el caso a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá. Para sustentar su decisión, señaló que las normas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consagradas en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, determinan que, en materia laboral, solo los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de estos, cuando una entidad de Derecho Público administra su régimen, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.3

4. Seguidamente, citó el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2003,

el cual le atribuye las controversias de los asuntos que se originen entre los afiliados, beneficiarios y usuarios, y las entidades administrativas o prestadoras a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Igualmente, mencionó jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado en el que refuerzan el vínculo laboral para determinar la competencia de la jurisdicción.4 De esa manera, concluyó que el causante del beneficio de la sustitución pensional, el señor Ricardo Gustavo Pérez Saavedra, tuvo su última vinculación laboral con la Congregación de Religiosos Terciarios Capuchinos; en consecuencia, le aplica el conocimiento del régimen general de seguridad social, siendo competente para conocer del asunto la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.5

5. El 22 de noviembre de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado 12

Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 10 de febrero de 2022, dispuso declarar la falta de competencia por falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto. Fundamentó su decisión señalando que la pretensión de la demanda es declarar la nulidad de un acto administrativo propio por vía 2 Expediente CJU 2045, Documento Digital “23RequerimientoJudicialAlCompetente.pdf”, folio 1. 3 Expediente CJU 2045, Documento Digital “36AutoRemite24-03-2021.pdf”, folio 2. 4 Respecto del Consejo Superior de la Judicatura, se refirió a la providencia de 6 de noviembre de

2016, Radicado No. 110010102000201402063. Por su parte, respecto del Consejo de Estado, sustrajo los argumentos de la sentencia de 18 de septiembre de 2019, con el radicado No. 11001032500020170091000. 5 Expediente CJU 2045, Documento Digital “36AutoRemite24-03-2021.pdf”, folios 3 al 8. 2

Ref.: Expediente CJU-2045

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar judicial, figura regulada en los artículos 93 y 97 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.6

6. Señaló que, a pesar de que el artículo 622 del Código General del Proceso y el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le atribuye la competencia a la jurisdicción laboral ordinaria de las controversias de la seguridad social, lo que pretende debatir Colpensiones no es una prestación del servicio de la seguridad social, sino cuestionar la legalidad de su propio acto administrativo. Posteriormente, señaló que, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y los numerales 2º y 3º del artículo 155 ibidem, establecen que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los litigios o controversias en los que sea parte una entidad pública y que los jueces administrativos conocen de la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos de cualquier autoridad.7

7. El 16 de marzo de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. El expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 11 de octubre de 2022 y remitido

al despacho el 14 de octubre siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

8. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,8 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde 6 Expediente CJU 2045, Documento Digital “46Febrero, declara falta de competencia.pdf”, folios 1 y 2.

7Ibidem. 8“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 3

Ref.: Expediente CJU-2045

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”9

10. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se

acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser suscitada por, al El conflicto se suscitó entre una menos, dos autoridad de la Jurisdicción autoridades que Subjetivo Contencioso Administrativa y otra administren justicia y perteneciente a la Jurisdicción pertenezcan a Ordinaria en su especialidad Laboral. diferentes jurisdicciones. 10 Existencia de una causa judicial sobre la Existe una controversia entre el cual se desarrolle la Juzgado 48º Administrativo Oral del controversia, lo que Circuito de Bogotá y el Juzgado 12 requiere constatar que Laboral del Circuito de Bogotá con Objetivo está en desarrollo un respecto a cuál jurisdicción es la proceso, un incidente competente para conocer y resolver o cualquier otro la acción de lesividad interpuesta por trámite de naturaleza Colpensiones. jurisdiccional. 11 Normativo Las autoridades Tanto el Juzgado 48 Administrativo involucradas en el Oral del Circuito de Bogotá como el conflicto de Juzgado 12 Laboral del Circuito de jurisdicciones deben Bogotá acudieron a fundamentos haber manifestado legales para defender sus posturas expresamente las sobre la falta de competencia. La razones por las cuales primera autoridad judicial señaló se consideran que, en virtud de lo dispuesto en el competentes -o noartículo 104.4 de la Ley 1437 de 9Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 10 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las

partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 11 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 4

Ref.: Expediente CJU-2045

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar 2011 y el artículo 2º de la Ley 712 de 2003, el asunto no era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sino de los jueces laborales, ya que el causante de la sustitución pensional era un trabajador del sector privado. Igualmente, se refirió a fallos judiciales del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo propio, siendo para conocer de dicha competencia de la jurisdicción causa judicial.12 contencioso administrativa, acorde a lo señalado en los artículos 93 y 97 de la Ley 1437de 2011. Señaló que la competencia general para conocer de los asuntos de la seguridad social sí está en cabeza de la jurisdicción ordinaria de acuerdo con los artículos 622 del CGP y 2.4 del CPT y de la SS, sin embargo, la intención de Colpensiones no es cuestionar la

prestación de un servicio sino la legalidad de un acto administrativo, siendo un asunto regulado por la ley 1437 de 2011 en los artículos 104 y 155.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

11. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. 12 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

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Ref.: Expediente CJU-2045

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración

12. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.13 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”14 A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”15

13. En Auto 316 de 2021,16 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,17 454,18 y 38419 de 2021, entre otros.

D. Caso concreto 13 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021.

Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que

doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 14 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 15Ley 1437 de 2011, artículo 104. 16 Expediente CJU-489. 17 Expediente CJU 838. 18 Expediente CJU 866. 19 Expediente CJU-377. 6

Ref.: Expediente CJU-2045

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

14. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá.

15. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

16. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,20 454,21 y 384 de 2021,22 según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de la Resolución GNR 36057 del 31 de enero de 2017, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de sobreviviente a

favor de la señora Sandra Lyda Ángel Salinas, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

17. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 48

Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y ordena comunicar la presente decisión a los interesados. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: 20 Expediente CJU 838. 21 Expediente CJU 866. 22 Expediente CJU-377. 7

Ref.: Expediente CJU-2045

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2045 al Juzgado 48

Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado 8

Ref.: Expediente CJU-2045

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 9