CC - A1759-2022

Auto 1759/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-2134

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 29 de octubre de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones

(en adelante Colpensiones) instauró ante los Juzgados Administrativos de Bogotá el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución VOB 3292 del 10 de marzo de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Miryam Margareth La Rotta Vargas.1

2. El expediente fue repartido al Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. Este Juzgado, mediante auto del 6 de diciembre de 2019, declaró su falta de jurisdicción y remitió el asunto a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá. Para sustentar su decisión, señaló que las normas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consagradas

1 Expediente CJU 2134, Documento Digital “001. DEMANDA Y ANEXOS (157FL).pdf”, folios 1 y 2.

Ref.: Expediente CJU-2134

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en armonía con el artículo 105 ibidem, determinan que, en materia laboral, esta jurisdicción solo conoce de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de estos cuando una entidad de Derecho Público administra su régimen.2

3. Seguidamente, señaló que el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2003, le atribuyó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral el conocimiento de las controversias sobre asuntos que se originen entre los afiliados, beneficiarios y usuarios, y las entidades administrativas o prestadoras, “cualquiera sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan, correspondería a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y Seguridad Social.”3 Posteriormente, refirió que en un pronunciamiento del Consejo de Estado se ha declarado la falta de jurisdicción para conocer de este asunto, ya que ese litigio ha versado sobre un trabajador del sector privado.4 Así las cosas, concluyó que la señora Miryam Margareth La Rotta Vargas se encontraba vinculada a una empresa privada al momento de adquirir el estatus de pensionada, por lo que el caso bajo examen es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad

Laboral.5

4. El 30 de octubre de 2020, el expediente fue repartido al Juzgado 12

Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 4 de febrero de 2021, se declaró incompetente para conocer del asunto y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir el conflicto. Fundamentó su decisión señalando que el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, le atribuye la competencia a la jurisdicción laboral ordinaria de las controversias de la seguridad social entre afiliados, beneficiarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.6 A pesar de ello, se refirió a una sentencia del Consejo de Estado en la que se determinó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil,7 no juzga actos administrativos, cuando sean acciones de lesividad que cuestionen la legalidad del acto administrativo. De esta manera, concluyó que “resulta claro que la 2Expediente CJU 2134, Documento Digital “001. DEMANDA Y ANEXOS (157FL).pdf”, folio 67 y 68. 3Expediente CJU 2134, Documento Digital “001. DEMANDA Y ANEXOS (157FL).pdf”, folio 68. 4 Consejo de Estado, Proveído del 28 de marzo de 2019, expediente No. 11001032500020170091000. 5 Expediente CJU 2134, Documento Digital “001. DEMANDA Y ANEXOS (157FL).pdf”, folio 68. 6 Expediente CJU 2134, Documento Digital “003. 2020-388 declara conflicto competencia remite csj.pdf”, folio 1.

7Consejo de Estado, Fallo del 19 de enero de 2017, Expediente No. 7600123310002010015970 2

Ref.: Expediente CJU-2134

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Jurisdicción de lo Contencioso administrativo es la competente para zanjar la controversia que se suscita.”8

5. El 22 de marzo de 2022, el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá, mediante auto, determinó que no se había radicado el conflicto en el Consejo Superior de la Judicatura al consultar el sistema. Seguidamente señaló que, en todo caso, la competencia para resolver los conflictos de jurisdicciones es de la Corte Constitucional, por lo que ordenó enviar el expediente a esta

Corporación.9

6. El 5 de abril de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. El expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 19 de octubre de 2022 y remitido al despacho el 21 de octubre siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,10 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran

justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”11 8Expediente CJU 2134, Documento Digital “003. 2020-388 declara conflicto competencia remite csj.pdf”, folio 2. 9 Expediente CJU 2134, Documento Digital “006. 2020-388 REMITIR A CORTE CONSTITUCIONAL.pdf”, folio 1. 10“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 11Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 3

Ref.: Expediente CJU-2134

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se

acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser suscitada por, al El conflicto se suscitó entre una menos, dos autoridad de la Jurisdicción autoridades que Subjetivo Contencioso Administrativa y otra administren justicia y

perteneciente a la Jurisdicción pertenezcan a Ordinaria en su especialidad Laboral. diferentes jurisdicciones. 12 Existencia de una causa judicial sobre la Existe una controversia entre el cual se desarrolle la Juzgado 26 Administrativo Oral del controversia, lo que Circuito de Bogotá y el Juzgado 12 requiere constatar que Laboral del Circuito de Bogotá con Objetivo está en desarrollo un respecto a cuál jurisdicción es la proceso, un incidente competente para conocer y resolver o cualquier otro la acción de lesividad interpuesta por trámite de naturaleza Colpensiones. jurisdiccional.13 Normativo Las autoridades Tanto el Juzgado 26 Administrativo involucradas en el Oral del Circuito de Bogotá como el conflicto de Juzgado 12 Laboral del Circuito de jurisdicciones deben Bogotá acudieron a fundamentos haber manifestado legales para defender sus posturas expresamente las sobre la falta de competencia. La razones por las cuales primera autoridad judicial señaló se consideran que, en virtud de lo dispuesto en los competentes -o noartículos 104 y 105 de la Ley 1437 para conocer de dicha de 2011, y 2º de la Ley 712 de 2003, causa judicial. el asunto no es competencia de la 14 12 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).

13 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 14 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en 4

Ref.: Expediente CJU-2134

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar jurisdicción de lo contencioso administrativo sino de los jueces laborales, ya que la pensionada tuvo su última vinculación laboral en el sector privado. Posteriormente, se refirió a un fallo judicial del Consejo de Estado para reforzar su argumento. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo propio. Señaló que existe jurisprudencia del Consejo de Estado que atribuye esta clase de procesos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, refirió que la competencia general para conocer de los asuntos de la seguridad social está en cabeza de la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con el artículo 2.4 del CPT y de la SS; pero al cuestionarse la legalidad de un acto administrativo propio, esto es materia de la jurisdicción de lo

contencioso administrativo.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración

11. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

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Ref.: Expediente CJU-2134

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.15 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”16 A su

vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”17

12. En Auto 316 de 2021,18 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,19 454,20 y 38421 de 2021, entre otros.

D. Caso concreto

13. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá.

14. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto. 15 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021.

Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que

doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 16 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 17Ley 1437 de 2011, artículo 104. 18 Expediente CJU-489. 19 Expediente CJU 838. 20 Expediente CJU 866. 21 Expediente CJU-377. 6

Ref.: Expediente CJU-2134

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

15. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,22 454,23 y 384 de 2021,24 según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de la Resolución VOB 3292 del 10 de marzo de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Miryam Margareth La Rotta Vargas, es competencia de la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

16. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 26

Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y ordenará comunicar la presente

decisión a los interesados.

17. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. 22 Expediente CJU 838. 23 Expediente CJU 866. 24 Expediente CJU-377. 7

Ref.: Expediente CJU-2134

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2134 al Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada 8

Ref.: Expediente CJU-2134

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 9