CC - A1763-2022

Auto 1763/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: expediente CJU-2192

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali y Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de esa misma ciudad.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidos (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución GNR 014455 del 3 de diciembre de 2012, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez, a favor de Daniel Narvaez Herrera1. Lo anterior, al considerar que en “el reconocimiento inicial a favor del [demandado] se reconocieron valores superiores a los que en derecho corresponden, toda vez que al realizar la nueva liquidación se evidencia que el valor a percibir en el 2021 asciende a la suma de $ $1.103.458, [sic] el cual resulta ser inferior al que en la actualidad percibe $1,135,984”2. Como medida de restablecimiento del derecho,

solicitó que “se ORDENE [al demandado] el valor económico que resulte de las sumas recibidas por concepto del reconocimiento y pago de una pensión de vejez, hasta que se conceda la nulidad de la resolución [demandada]”3.

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali, el cual, mediante auto del 9 de marzo

1Expediente digital, 01Demanda.pdf 2 Ib., p. 7. 3Ib., p. 6. Expediente CJU-2192 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera de 2022, declaró la falta de jurisdicción4. Indicó que, de conformidad con los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), “el acto administrativo que genera la presente controversia surge de una vinculación laboral que mantuvo el beneficiario con empresas del sector privado, propio del régimen legal de los trabajadores privados, más no de la existencia de un vínculo legal y reglamentario entre una entidad pública y el empleado público, lo que indica claramente que […] la controversia relacionada con el derecho pensional que se discute, le corresponde resolverla al juez del trabajo”5. Además, señaló que según el Consejo de Estado6, “si bien la acción de lesividad es una facultad – deber que tiene la administración […] no siempre que el Estado proponga una discusión sobre la decisión adoptada en un acto administrativo propio, la competencia será exclusivamente de la jurisdicción contencioso

administrativa”7.

3. Efectuando nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Cali, el cual, mediante auto del 28 de marzo de 2022 declaró el conflicto negativo de competencia8. Argumentó que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia9, “la nulidad de actos administrativos es una cuestión jurídica que no corresponde dilucidar a la jurisdicción del trabajo y de la seguridad social, por estar atribuido su conocimiento por la ley a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”10. Asimismo, indicó que, según el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa “esta instituida para conocer, de las controversias y litigios originados en actos”11.

4. El 19 de octubre de 2022, el asunto fue asginado al despacho de la magistrada sustanciadora y, luego, el 21 de octubre de 2022, el expediente fue remitido al referido despacho.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

4Expediente digital, 02JuzgadoAdministrativo.pdf 5Ib., p. 4. 6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 28 de marzo de 2019, rad. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). 7Expediente digital, 02JuzgadoAdministrativo.pdf., p. 5.

8 Expediente digital, 04AutoDeclaraConflictoCompetencia.pdf 9 Corte suprema de justicia sentencias del 13 de mayo de 1998 expediente 10.176; del 14 de abril de 1999 expdiente 11.233; del 19 de septiembre de 2022 expediente 18526 y del 21 de abril de 2004 expediente 21235 10 Expediente digital, 04AutoDeclaraConflictoCompetencia.pdf., p. 2. 11 Ib. Página 2 de 7 Expediente CJU-2192 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali y Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 014455 del 3 de diciembre de 2012, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso

(II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”12. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo13, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse subjetivo autónomamente por las partes del respectivo proceso” 14.

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de

2. Presupuesto naturaleza judicial, no política o administrativa15. 12 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 13 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 14 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los

autos 691 y 716 de 2018. 15 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza Página 3 de 7 Expediente CJU-2192 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera objetivo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto16.

8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 014455 del 3 de diciembre de 2012 presentada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria17. (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que

las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 014455 del 3 de diciembre de 2012, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 – 3 supra). jurisdiccional En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que . el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 16 Id. 17 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos».

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4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de

2021

10. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad18), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos19.

Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”20, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”21. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”22, las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. Caso concreto

11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 014455 del 3 de diciembre de 2012 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad 18 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016. 19 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 20 CPACA, art. 104. 21 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de

2016. Página 5 de 7 Expediente CJU-2192 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera parcial de la Resolución GNR 014455 del 3 de diciembre de 2012 que ella misma profirió y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, se ordene al demandado a pagar las sumas recibidas por concepto del reconocimiento y pago de la pensión de vejez. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU - 2192 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali y Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 014455 del 3 de diciembre de

2012. Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2192 al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Cali. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Página 6 de 7 Expediente CJU-2192 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General Página 7 de 7