CC - A1792-2022

Auto 1792/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre restitución de aportes a salud

Referencia: expediente CJU-2040

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 12 de febrero de 2018, EPS Suramericana S.A presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones y pidió que se vinculara a la Administradora de los Recursos del sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES.1

Solicitó que “Se declare la nulidad parcial de la Resolución Nro., GNR2297 del 05 de enero de 2016 de COLPENSIONES en lo relativo a ordenar a la EPS SURA la devolución de aportes a salud realizados por COLPENSIONES con cargo las mesadas pensionales de la señora CLAUDIA LUCIA GIRALDO AGUIRRE y la nulidad de las Resoluciones Nro. GNR326390 del 01 de 1 Expediente digital CJU 2040. 01Proceso Ordinario. Demanda, págs. 3-29.

Expediente CJU-2040 M.P. Diana Fajardo Rivera noviembre de 2016 que resolvió el recurso de reposición y confirmó la Resolución Nro. GNR 2297 del 05 de enero de 2016 y la Resolución Nro. VPB 45384 del 22 de diciembre de 2016, por medio de la cual COLPENSIONES resuelve el recurso de apelación presentado contra la Resolución Nro. GNR 2297 del 05 de enero de 2016, donde se confirma la resolución recurrida”2 A título de restablecimiento del derecho pidió que i) no se le exija a EPS Sura el pago de estos aportes o en el evento de haber realizado dicho pago que se restituya el valor cancelado debidamente indexado y ii) se condene a Colpensiones al pago de intereses de mora desde la fecha en que EPS Sura haya realizado la devolución hasta la fecha de cumplimiento de la sentencia.3

2. El Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín, mediante providencia del 21 de febrero de 2018 de septiembre de 2021,4 declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales de la misma ciudad. Consideró que en este asunto se discute la devolución de aportes de salud realizados por Colpensiones, deducidos de la mesada pensional de un afiliado y a título de restablecimiento eximir a la EPS del pago de estos aportes o reintegrarlo en caso de haberse pagado. Por ende, hace referencia a una controversia entre entidades integrantes del sistema general de seguridad social sobre aportes de salud deducidos de una mesada pensional, lo que a su juicio es competencia de

la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, de conformidad con el artículo 2.4 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP. Además sostuvo que, el presente caso no se enmarca dentro de los asuntos asignados a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que “parece que es propio de aquellos que corresponden a la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral.”

3. Efectuado el reparto al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, mediante auto del 16 de marzo de 20185, declaró su incompetencia por razón de la cuantía, conforme al artículo 12 del CPTSS al observar que las pretensiones no exceden de 20 veces el salario mínimo legal mensual vigente.

Ordenó remitir el expediente a los jueces municipales de pequeñas causas laborales del mismo circuito. 2Ibidem, pág. 5. 3 Ibidem. 4Ibidem, págs. 107-109. 5Ibidem, pág. 113. Expediente CJU-2040 M.P. Diana Fajardo Rivera

4. El Juzgado Quinto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín también declaró su falta de competencia, propuso conflicto negativo y dispuso la remisión del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, mediante providencia del 4 de abril de 2018.6 A su juicio, como la demanda se dirige contra Colpensiones y la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social a través de la ADRES, los jueces municipales carecen de competencia subjetiva y funcional para conocer de los procesos en

los cuales intervenga la Nación, según lo dispuesto en el artículo 7 del CPTSS.

5. La Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín resolvió el conflicto de competencia el 3 de mayo de 20187 y determinó que correspondía conocer del asunto al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de esta ciudad. Sostuvo que, si bien la cuantía era menor a 20 SMLMV, no podía desconocerse la solicitud de vinculación de la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social y ADRES, por ser esta entidad la que recibe los recursos que la demandante solicita le sean reintegrados.

6. Luego de declararse improcedente el recurso contra el auto anterior8 y de que el demandante ajustara la demanda al proceso ordinario laboral a pesar de insistir en su desacuerdo con la vía judicial idónea, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín vinculó a la ADRES en calidad de litis consorte necesario por pasiva, mediante auto del 22 de octubre de 2018.9

7. Una vez recibidas las contestaciones de la demanda por parte de Colpensiones10 y de la Adres,11 el 8 de febrero de 2019 el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín12 convocó a “audiencia obligatoria de Conciliación, Decisión de Excepciones Previas, Saneamiento y Fijación del Litigio” y continuar con la de “Trámite y Juzgamiento”, para el lunes 24 de enero de 2022 a las 2pm. En dicha audiencia13 el Juzgado declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencia con el Juzgado

Veintitrés Administrativo Oral de Medellín al considerar que de conformidad 6 Ibidem, pág. 117. 7 Ibidem, págs. 120-125. 8Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Auto del 10 de mayo de 2018, Ibidem.págs. 145-147. 9Juzgado Cuarto Laboral del Circuito, Auto del 22 de octubre de 2018, Ibidem. pág. 185. 10 Ibidem, págs. 202-208. 11Presentó como excepción previa, entre otras, la falta de jurisdicción y competencia. Ibidem, págs. 224-243. 12Ibidem, pág. 267. 13Expediente digital CJU-2040, 04VideoAudiencia. 05ActaAudiencia. Expediente CJU-2040 M.P. Diana Fajardo Rivera con el artículo 155.2 del CPACA corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo definir estos asuntos, pues el objetivo de la demanda es la declaratoria de nulidad de actos administrativos dictados por Colpensiones. Ordenó remitir el expediente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial del Consejo Judicial de la Judicatura para que dirimiera el conflicto.14

8. El 15 de marzo de 2022, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional15. El 11 de octubre de 2022, la Secretaría General de la Corporación envió el expediente al despacho de la Magistrada

Sustanciadora.16 CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. 9. Cuestión previa: inexistencia de cosa juzgada en el asunto de la

referencia. En relación con el fenómeno de la cosa juzgada en el marco de casos como el presente, resulta pertinente hacer referencia al Auto 1071 de 2021,17 en el que la Corte Constitucional conoció un conflicto entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá sobre un asunto en el que existía un pronunciamiento previo del Consejo Superior de la Judicatura en relación con la competencia del juzgado laboral. En esa oportunidad, la Corte explicó que, en esos casos, debe analizarse la existencia de la cosa juzgada constitucional, pues si no se encuentran acreditados los elementos de la cosa juzgada constitucional, se está ante un nuevo conflicto de jurisdicciones. Asimismo, la Sala Plena determinó que para que se configure la cosa juzgada constitucional deben concurrir los siguientes elementos: “(i) identidad de objeto quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; y (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales”. 2. 3. 10. En el caso que ocupa la atención de la Sala, debe descartarse la configuración de la cosa juzgada. Si bien a partir de los antecedentes 14 Mediante Auto del 9 de marzo de 2020 corrige la decisión anterior y ordena remitir a la Corte Constitucional el expediente, al ser la autoridad judicial encargada de dirimir los conflictos entre jurisdicciones. 15Expediente digital CJU-2040, Correo remisorio y link.

16Expediente digital CJU-2040 Constancia de Reparto. 17 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Expediente CJU-2040 M.P. Diana Fajardo Rivera previamente reseñados se advierte la existencia de una decisión de competencia adoptada el 03 de mayo de 2018 por parte de una Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, resulta necesario no perder de vista que dicha determinación habría obedecido a un conflicto de competencias surgido con anterioridad al interior de la jurisdicción ordinaria, entre el Juzgado Quinto Municipal Laboral de Pequeñas Causas Medellín y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad. Esto muestra no sólo que el objeto de la controversia allí resuelta no se enmarcaba en la definición de la jurisdicción competente, sino que tal asunto no guarda identidad de partes con el que ahora es conocido por esta Corporación, en el que las autoridades que concurren son, por un lado, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín y, por otro, el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín. 4. 11. Aclarado lo anterior, debe la Corte proceder a analizar el asunto que le ha sido puesto en conocimiento. 5. 12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.18 6. 13. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se

requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:19 (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;20 (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o 18“ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 19 Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 20 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). Expediente CJU-2040 M.P. Diana Fajardo Rivera cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;21 y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole

constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.22

14. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda de la EPS SURA contra los actos administrativos proferidos por Colpensiones que se citaron anteriormente (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín fundamentó su providencia en el Artículo 662 del CGP y en el numeral 4 del Artículo 2 del CPTSS, así como en la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por su parte, Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín citó el artículo 155.2 del CPACA para sustentar su decisión. (presupuesto normativo).

15. La competencia para conocer de la demanda de EPS SURA es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En Auto 447 de 2021,23 la Sala Plena estableció que cuando se acude ante la jurisdicción para solicitar la nulidad de actos administrativos proferidos por Colpensiones, que tengan por objeto ordenar a una entidad promotora de salud (EPS) la restitución de

aportes a salud, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del asunto. La Corte llegó a esta conclusión con base 21 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 22 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 23 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Esta decisión fue reiterada en el Auto 686 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. Expediente CJU-2040 M.P. Diana Fajardo Rivera en los numerales 4 y 5 del Artículo 2 de la Ley 712 de 2001,24 así como los artículos 104, 138 y 155 del CPACA.25 Sostuvo que la controversia suscitada entre las partes en este tipo de conflictos no se refiere directamente a la prestación de servicios de seguridad social ni a la ejecución de obligaciones del SGSS, sino a la devolución de unos aportes parafiscales, de allí que no resulten aplicables los numerales 4 y 5 del Artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

Asimismo, este Tribunal indicó que el fondo del asunto se relaciona con una discusión sobre la validez de actos administrativos expedidos por Colpensiones, por lo que, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA, en estos casos particulares, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de verificar la legalidad de tales resoluciones.26

16. Es así como, en la medida que en el presente caso la EPS SURA demandó unos actos administrativos proferidos por Colpensiones, mediante los cuales se pretende la devolución de recursos correspondientes a contribuciones parafiscales, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el

24El artículo señala, en su numeral 4 -modificado por el Artículo 622 de la Ley 1564 de 2012-, que dicha jurisdicción conocerá de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En igual sentido, el numeral 5 de la misma disposición, establece que la Jurisdicción Ordinaria Laboral también conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad” 25 El Artículo 104 del CPACA, señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. A su

vez, el Artículo 138 del mismo código establece que “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá́ pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho(...)”. Por su parte, el Artículo 155 precisa que “Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos (...) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía. 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (...)”. 26 No quiere decir esto que el simple hecho de que la decisión que se demande conste en un acto administrativo implique en todos los casos que el conocimiento corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los jueces administrativos, en los términos del Artículo 104 del CPACA, controlan la legalidad de actos administrativos sujetos a derecho administrativo, es decir, son los competentes siempre y cuando la controversia verse sobre normas de derecho administrativo. Expediente CJU-2040 M.P. Diana Fajardo Rivera sentido de declarar que corresponde al Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la EPS SURA contra las resoluciones proferidas por Colpensiones. La Sala ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha

autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

17. Regla de decisión. En los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para solicitar la nulidad de actos administrativos proferidos por Colpensiones, que tengan por objeto ordenar a una entidad promotora de salud (EPS) la restitución de aportes a salud, será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para conocer del asunto.

II. DECISIÓN

III. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. -DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín y DECLARAR que el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la EPS Suramericana S.A contra Colpensiones. Segundo. -Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2040 al Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta Expediente CJU-2040 M.P. Diana Fajardo Rivera NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado Expediente CJU-2040 M.P. Diana Fajardo Rivera

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General