CC - A1801-2022

Auto 1801/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-2241

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El apoderado judicial del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones - FONCEP1 presentó demanda2 de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Herminia León de León el día 19 de diciembre de

2019. Con esta, pretende que se declare la nulidad de las resoluciones No. 106 del 22 de febrero de 1982, a través de la que se reconoció una pensión de jubilación a favor del cónyuge de la demandada; No. 1703 del 12 de septiembre de 2007, por medio de la cual se reconoció una pensión de sobrevivientes a la demandada y No. 85 del 27 de enero de 2016, mediante la que se reliquidó esa última prestación.

2. Igualmente, solicitó que se ordene a la demandada devolver las sumas en

exceso canceladas por el reconocimiento de la pensión, actualizando los montos conforme al índice de precios al consumidor. También pidió condenar 1Según el artículo 60 del Acuerdo 257 de 2006 del Concejo de Bogotá, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP es un: «…establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaría Distrital de Hacienda.» 2Archivo del expediente CJU-0002241 «01 2019 - 00510 DEMANDA». 1 CJU 2241 en costas a la parte accionada. De forma subsidiaria, solicitó que se otorgue a la demandada la pensión que le resulte más favorable, en caso de que se determine la incompatibilidad de las pensiones, pero no se anulen los actos administrativos mencionados.

3. Según los hechos de la demanda, la Caja de Previsión Social del Distrito reconoció una pensión de jubilación al señor Francisco León López mediante Resolución No. 106 del 22 de febrero de 1982, en concurrencia con la Universidad Nacional de Colombia. El apoderado de la demandante advirtió que en ese caso no se hizo la consulta sobre la cuota parte a la Universidad Nacional, sino a la Caja Nacional de Previsión, sin obtener respuesta. Indicó que se reliquidó la pensión mediante Resolución No. 377 del 18 de abril de

1990.

4. Expresó que el señor Francisco León López falleció el día 6 de marzo de 2007, hecho que motivó la expedición de la Resolución No. 1703 del 12 de

septiembre de 2007, a través de la que se sustituyó la prestación a favor de su cónyuge, la señora Herminia León de León quien también es beneficiaria de una pensión sanción de sobrevivientes por el fallecimiento de su esposo, reconocida por la Universidad Nacional de Colombia por medio de Resolución 295 del 9 de agosto de 2007.

5. Aclaró que el señor Francisco León López no informó a la Caja de Previsión Social del Distrito sobre la pensión sanción que le reconocieron.

Explicó que el Decreto 3135 de 1968 estipuló que los servidores públicos no se pueden beneficiar de varias pensiones ordinarias de jubilación, por ser prestaciones incompatibles. Dio a conocer que la Gerencia de Pensiones le solicitó a la demandada que exprese cuál de las 2 prestaciones desea que sea suspendida el día 14 de septiembre de 2010, respondiendo ella que no otorga el consentimiento para revocarlas y que tiene derecho a disfrutar de ambas.

6. La demanda fue repartida al Juzgado Once Administrativo del Bogotá el día 19 de diciembre de 20193. Luego de darle trámite, el despacho emitió Auto del 3 de junio de 20214, en el que ordenó que la demanda fuera remitida a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. En su pronunciamiento, el despacho aseguró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está facultada para instruir los procesos relativos a la seguridad social de los servidores públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, cuando su régimen sea administrado por una entidad de derecho público, según lo

dispuesto por el numeral 4° del artículo 104 del CPACA.

7. Después, explicó que esa jurisdicción no está habilitada para conocer sobre los asuntos laborales de los trabajadores oficiales, por la excepción de competencia señalada en el numeral 4° del artículo 105 del Código de

3Archivo del expediente CJU-0002241 «03 2019 - 00510 ACTA DE

REPARTO».

4Archivo del expediente CJU-0002241 «08 2019 - 00510 AUTO REMITE

POR COMPETENCIA».

2 CJU 2241 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Afirmó que la Jurisdicción Ordinaria es la encargada de dirimir las disputas generales en materia de seguridad social, según el numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001. En consecuencia, manifestó que en esta clase de procesos es necesario verificar el tipo de vínculo que tenga el trabajador para establecer la autoridad competente para resolver la controversia.

8. Se apoyó en un pronunciamiento del Consejo de Estado para explicar cuáles asuntos laborales son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. También usó ese pronunciamiento para aclarar que la administración está obligada a acudir al juez de la causa al momento que requiera demandar sus propios actos por medio de la acción de lesividad.

Expresó que este caso se trata de una controversia sobre el derecho pensional de una persona que estaba vinculada como trabajador oficial ante una entidad pública, concluyendo que se trata de un asunto que le compete a la Jurisdicción Ordinaria.

9. El proceso fue asignado al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá mediante reparto del 12 de julio de 20215. Ese despacho en Auto del

28 de marzo de 2022 planteó un conflicto de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a la Corte Constitucional. Primero, el juez advirtió que se busca la nulidad de unos actos administrativos con la demanda examinada. Seguidamente, dio a conocer el contenido del artículo 97 del CPACA. Explicó que la parte demandante pretende dejar sin efectos unos actos administrativos que crearon una situación jurídica particular y concreta, aunque involucre una prestación de la seguridad social6.

10. Por lo anterior, consideró que la disputa está fuera del ámbito de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pues ella no está habilitada para tramitar asuntos dirigidos a revocar un derecho subjetivo derivado de una decisión administrativa de una entidad pública que ya cobró ejecutoria.

Reforzó su posición presentando dos providencias del Consejo de Estado7 y otra de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura8.

11. El expediente fue enviado a la Corte Constitucional el día 4 de mayo de

20229. De acuerdo con el reparto efectuado en sesión virtual del 1 de noviembre de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 3 de noviembre del citado año10.

5Archivo del expediente CJU-0002241 «02. Acta de reparto». 6Archivo del expediente CJU-0002241 «2021-00344 Auto Conflicto de Competencia». 7 Sentencia del 22 de junio de 2001, expediente No. 13172; sentencia del 23 de abril de 2015, expediente No. 11001032500020130180500.

8 Auto del 18 de agosto de 2017, expediente No. 110010102000201602588. 9Archivo del expediente CJU-0002241 «02. Confirma entrega». 10Archivo del expediente CJU-0002241 «03CJU-2241 Constancia de Reparto». 3 CJU 2241

II. CONSIDERACIONES

Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201511.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

13. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”12.

14. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo13, entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones14. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional15.

15. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en 11 “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 12 Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019. 13 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 14 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 15 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).

4 CJU 2241 conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

Competencia para conocer sobre las controversias planteadas contra los actos administrativos de carácter particular expedidos por una entidad respecto a la cual la demandante se haya subrogado en sus derechos y obligaciones

16. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo16 establece las reglas generales de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En líneas generales, ese artículo dispone que esa jurisdicción está facultada para tramitar todas las controversias derivadas de los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetas al derecho administrativo y donde estén involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas.

17. Por otro lado, el artículo 97 del mismo código17 establece que los actos administrativos que creen o modifiquen una situación jurídica particular no pueden ser revocados directamente sin autorización del titular del derecho reconocido o modificado. Seguidamente, estipula que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está facultada para tramitar los procesos 16 Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el

régimen aplicable.

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno.

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.

7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.

PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. 17 Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica

de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. 5 CJU 2241 promovidos por las autoridades contra los actos de carácter particular que sean contrarios a la Ley o la Constitución cuando no exista autorización de su titular para revocarlo directamente.

18. A partir del Auto 316/21, la Corte Constitucional ha decidido que los casos en los que las entidades públicas demanden la nulidad de un acto administrativo propio son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, apoyándose en los fundamentos legales señalados. Además, ha explicado que cuando se demandan actos propios que reconocen prestaciones relativas a la seguridad social también son de competencia de esa jurisdicción, atendiendo a que esos actos resuelven sobre una situación particular y concreta.

19. Igualmente, la Corte Constitucional decidió por medio del Auto 840/21 que las demandas presentadas por entidades públicas contra los actos administrativos de carácter particular expedidos por los organismos sobre las cuales las demandantes se hayan subrogado en sus obligaciones y derechos deben orientarse bajo las mismas reglas dispuestas en el Auto 316/21.

Entonces, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente

para conocer sobre las demandas presentadas por la administración contra los actos administrativos de carácter particular, según lo dispuesto por el artículo 97 y el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y por el precedente de esta Corporación.

III. CASO CONCRETO En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

22. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe una tensión entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, en cabeza del Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, autoridades judiciales que declararon que no tenían competencia para conocer el asunto, proponiendo la última el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.

23. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, porque se acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular. Concretamente, sobre un proceso adelantado por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones - FONCEP contra la señora Herminia León de León, por el presunto reconocimiento irregular de una prestación relativa a la seguridad social.

24. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que resultaban aplicables al caso en su criterio y justificaron su postura. El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá citó el numeral 4° del artículo 105 y el numeral 4° del artículo 104 del CPACA junto al numeral 4°

6 CJU 2241 artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y a una decisión del Consejo de Estado. Por su parte, el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá se apoyó en varios pronunciamientos del Consejo de Estado, de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y en el artículo 97 del CPACA.

25. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, en los términos ya explicados. En ese orden de ideas, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado

26. El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones - FONCEP interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Herminia León de León, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de tres actos administrativos pensionales expedidos por la extinta Caja de Previsión Social del Distrito. Según la parte demandante, la señora León de León es beneficiaria de dos prestaciones económicas de carácter pensional, situación que está prohibida por el ordenamiento jurídico colombiano.

27. En otras palabras, la entidad accionante demanda la nulidad de tres actos administrativos que crearon o modificaron varias situaciones jurídicas particulares y concretas: el reconocimiento de una pensión de jubilación a

favor del cónyuge de la demandada, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Herminia León de León y la reliquidación de esa última prestación. Además, la parte accionante plantea la controversia por la vía jurisdiccional teniendo en cuenta que la demandada no autorizó la revocatoria directa de los actos mencionados.

28. Por último, la entidad demandante subrogó en sus derechos y obligaciones a la entidad que expidió los actos administrativos atacados. Mediante Decreto 367 de 200218, la Alcaldía de Bogotá fijó el 31 de agosto de 2002 como fecha definitiva para la liquidación de la Caja de Previsión Social del Distrito, modificada posteriormente para el día 16 de septiembre de 2002 a través del Decreto 370 de 200219. Igualmente, estableció que el distrito asumiría los derechos y obligaciones derivados de la liquidación de esa entidad a partir del 18«Por el cual se adoptan medidas relativas a la liquidación de la CAJA DE

PREVISIÓN SOCIAL DEL DISTRITO, en liquidación» 19ARTICULO PRIMERO.- Modificar las fechas señaladas en los artículos primero y segundo del Decreto 367 de 2002, fijándose el 16 de septiembre de 2002 coma fecha a partir de la cual se considera liquidada la Caja de Previsión Social Distrital y el 17 del mismo mes y año, a partir del cual el Distrito Capital asume los derechos y obligaciones derivados de la liquidación de la mencionada entidad. 7 CJU 2241 1 de septiembre de 2002, con cargo a un rubro presupuestal de la Secretaría de Hacienda Distrital.

29. Más adelante, a través del Artículo 65 del Acuerdo 257 de 2006 del

Concejo de Bogotá20, se dispuso que el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP sería la entidad encargada del pago de las obligaciones pensionales a cargo del Distrito. Finalmente, el parágrafo del artículo 119 del Acuerdo 645 de 2016 del Concejo de Bogotá21 aclaró que el objeto del FONCEP implica que esa entidad asuma las funciones que ejerce la Secretaría de Hacienda Distrital respecto a las entidades liquidadas. Finalmente, es importante resaltar que la Corte ya había estudiado22 en otra ocasión el caso de un proceso donde FONCEP demandó un acto administrativo propio, haciendo consideraciones similares y remitiendo el asunto a conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

30. En ese sentido, la disputa se ajusta a la hipótesis prevista en la regla de competencia del artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y a las previsiones del precedente fijado en los Autos 316/21 y 840/21. Por todo lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso examinado. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

31. Regla de decisión: «Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo

contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.» 20Artículo 65. Objeto y funciones básicas del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones - FONCEP. El objeto del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones - FONCEP es reconocer y pagar las cesantías y las obligaciones pensionales a cargo del Distrito Capital, el cual asume la administración del Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá. (…) 21Parágrafo. El objeto de FONCEP implica la asunción por parte de éste de las funciones que actualmente se ejercen por parte de la Secretaría Distrital de Hacienda respecto de las entidades liquidadas o suprimidas, en especial pero no exclusivamente, la representación administrativa del Distrito Capital en los asuntos de carácter administrativo, contractual y laboral, con cargo a los fondos de pasivos de las entidades liquidadas en lo que les corresponda. 22Auto 561/21, expediente CJU-410, M.P Diana Fajardo Rivera. 8 CJU 2241

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once

Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá conocer sobre proceso adelantado por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y PensionesFONCEP contra la señora Herminia León de León. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2241 al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en este asunto. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado 9 CJU 2241

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 10