CC - A1810-2023

A1810-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1810/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre cobro de aportes patronales a pensión

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1810 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3304

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoPrimero Administrativo de Popayán y elJuzgado Primero Laboral del Circuito de lamisma ciudad

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 dela Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 dela Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 9 de noviembre de 2021, mediante apoderado judicial, la FundaciónHogar San Vicente de Paul de Popayán presentó demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana dePensiones (en adelante, Colpensiones), para que se declare la nulidad de lossiguientes actos administrativos proferidos por la demandada: (i) oficio GNAR– AP-00937193 del 26 de septiembre del 2019, (ii) Resolución AP-00290365del 2 de noviembre del 2019, (ii) Resolución AP00420921 del 23 deseptiembre del 2020, y (iv) Resolución GFI-077 del 21 de abril de 2021. 2. La demandante expuso (i) que por medio del oficio GNAR – AP-00937193 del 26 de septiembre del 2019, Colpensiones le informó acerca delproceso de cobro por el pago incompleto de los aportes de los trabajadores dela demandante; (ii) que mediante la Resolución AP-00290365 del 2 denoviembre del 2019, Colpensiones comunicó la liquidación certificada dedeuda, decisión contra la cual la demandante interpuso recurso de reposición y,en subsidio, de apelación; (iii) que mediante Resolución AP00420921 del 23de septiembre del 2020, la demandada resolvió, entre otros, actualizar la deuda“teniendo en cuenta el pago y/o reporte de novedades realizadas por el deudor

de los ciclos y ciudadanos informados”[1], decisión que fue apelada por lademandante; (vi) que la fundación, según la demanda, consignó los aportes apensión del mes de junio de 1998 de un grupo de dieciséis (16) trabajadores,pero, Colpensiones sigue estimando una deuda diferente porque la informaciónde pago no ha sido aplicada al sistema; (v) por lo anterior, mediante ResoluciónGFI-077 del 21 de abril de 2021 el Gerente de Financiamiento e Inversiones de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones[2] resolvió elrecurso de apelación en el sentido de confirmar en su totalidad la ResoluciónAP00420921 del 23 de septiembre del 2020. 3. El 30 de marzo de 2022, el Juzgado Primero Administrativo de Popayánadmitió la demanda. No obstante, el 11 de octubre siguiente, en el trámite de laaudiencia inicial, la referida autoridad judicial resolvió (i) declarar la falta dejurisdicción para conocer del asunto y (ii) remitir el expediente a la Oficina deApoyo Judicial (Reparto). Citó el Auto 710 de 2021 y manifestó que “el asuntoobjeto de litigio refiere el cobro de sumas relativas a la seguridad social, ysiendo evidente que la Fundación Hogar San Vicente de Paul de Popayán actúaen calidad de empleador del sector privado, conforme la jurisprudencia en citay en aplicación de la cláusula general contenida en el artículo 2º del CódigoProcesal del Trabajo y la Seguridad Social, compete a la jurisdicción ordinaria

laboral el conocimiento del presente proceso”[3]. 4. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Primero Laboral delCircuito de Popayán. El 4 de noviembre de 2022, la referida autoridad judicialresolvió (i) proponer conflicto negativo de competencia frente al JuzgadoPrimero Administrativo de Popayán y (ii) remitir el expediente a la CorteConstitucional. Citó el Auto 447 de 2021 de esta Corporación, y manifestó que“de conformidad con el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, la justicia deltrabajo conoce de todas aquellas controversias que versen sobre SeguridadSocial Integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, losempleadores y las entidades administradoras o prestadoras, sin interesar lanaturaleza de la relación jurídica que se controvierta ni los actos jurídicos quese discutan”. Sin embargo, “al no ser el presente asunto una controversiarelacionada con la prestación de servicios de la seguridad social, como lomenciona la providencia en cita, no es posible atribuir la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral”[4]. 5. El 6 de junio de 2023, el expediente fue asignado al despacho de lamagistrada sustanciadora. Luego, el 9 de junio de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[5].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el JuzgadoPrimero Administrativo de Popayán y el Juzgado Primero Laboral del Circuitode Popayán, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda denulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Fundación Hogar SanVicente de Paul de Popayán en contra de Colpensiones. A estos efectos, la Sala,en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judicialescumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictosde jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimientode tales presupuestos, se referirá a las reglas de competencia para conocer decontroversias en las que se pretenda la nulidad de actos administrativos quetengan por objeto ordenar el cobro de aportes patronales a pensión (II.4 infra).Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial quedebe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

exclusiva incumbencia (positivo)”[6]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[7], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [8].

2. Presupuestoobjetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[9].

3. Presupuestonormativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.Esto es así por las siguientes razones:

(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dosautoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) JuzgadoPrimero Laboral del Circuito de Popayán, que forma parte de lajurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado Primero Administrativo dePopayán, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[11].

administrativo[11].

(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que lasautoridades judiciales rechazan el conocimiento de la solicitud denulidad en contra de actos administrativos relacionados con aportes apensión de trabajadores particulares, la cual debe resolverse pormedio de un trámite de naturaleza judicial.

(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido aque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones deíndole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecende competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativopara conocer de las controversias en las que se pretenda la nulidadde actos administrativos, que tengan por objeto ordenar el cobro deaportes patronales a pensión. Reiteración del Auto 1652 de 2022. 10. En el Auto 1652 de 2022, la Corte Constitucional estableció la siguienteregla de decisión: “[e]n los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción parai) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por una entidadadministradora del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, iii) quetengan por objeto ordenar al empleador el cobro de aportes patronales apensión, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competentepara conocer del asunto, en virtud de los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011”[12]. Como fundamento, la Sala expuso lo siguiente.

(i) El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de locontencioso administrativo está instituida para conocer “de lascontroversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisionesy operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que esténinvolucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzanfunción administrativa”. Asimismo, el numeral 4º de la norma citada, seconsagra que aquella jurisdicción también asumirá los procesos“relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidorespúblicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dichorégimen esté administrado por una persona de derecho público”. (ii) El artículo 104 del CPACA también contempla una cláusula específicade competencia en aquellos casos en los que: (i) está involucrado unempleado público y (ii) su régimen es administrado por una persona dederecho público. De no darse estos dos presupuestos, debe darseaplicación de la cláusula general de competencia, según la cual será lajurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la que conozca de losdemás procesos relativos a la seguridad social. (iii) De un lado, el artículo 138 del CPACA establece que “toda persona quese crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en unanorma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del actoadministrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca elderecho […]”. Del otro, el artículo 155 del mismo código indica que losjuzgados administrativos conocerán en primera instancia de las accionesde nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que noprovengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actosadministrativos de cualquier autoridad. 11. Ahora, en el Auto 1185 de 2022, la Sala Plena estableció una regla dedecisión similar a la

laboral que noprovengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actosadministrativos de cualquier autoridad. 11. Ahora, en el Auto 1185 de 2022, la Sala Plena estableció una regla dedecisión similar a la del Auto 1652 de 2022, así: “[e]n los eventos en los que seacuda ante la jurisdicción para solicitar la nulidad de actos administrativos, quetengan por objeto ordenar a un ex empleador el cobro de aportes patronales apensión e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes, será lajurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer el

asunto, en virtud de los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011”[13].Para sustentar esta regla, la Sala explicó que: (i) En el Auto 736 de 2021, la Corte resolvió cuál era la jurisdiccióncompetente para decidir una demanda de nulidad y restablecimientodel derecho contra una resolución que dispuso el cobro del aportepatronal al que debía concurrir la entidad demandante en unareliquidación pensional. (ii) En el Auto 736 de 2021 se acudió a las consideraciones expuestas en losautos 447 y 651 de 2021. En el primero se “determinó que i) cuandola controversia versa exclusivamente sobre la nulidad de actosadministrativos proferidos por una entidad pública; ii) no se discute laprestación de servicios de la seguridad social, sino el recobro derecursos parafiscales; y iii) el acto administrativo demandado, es elpaso previo para proceder con el procedimiento de cobro coactivo porparte de la administración, de manera que iv) es la jurisdicción de locontencioso administrativo la competente para conocer del asunto”.En el segundo, la Sala precisó que en la regla de decisión del Auto447 de 2021 “se concluyó que ‘en los eventos en los que se acudaante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actosadministrativos, ii) proferidos por la Unidad Administrativa Especialde Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la ProtecciónSocial – UGPP, iii) que tengan por objeto ordenar a un ex empleadorel cobro de aportes patronales a pensión e iniciar el proceso de cobrocoactivo de esos aportes, será la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, la competente para conocer del asunto, Deconformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de2011’”. (iii) Con base en

de esos aportes, será la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, la competente para conocer del asunto, Deconformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de2011’”. (iii) Con base en lo anterior, en el Auto 736 de 2021 se determinó que lacompetencia para conocer el asunto recaía en la jurisdicción de locontencioso administrativo, toda vez que: (i) se cuestionabanactos sujetos al derecho administrativo expedidos por una entidad quecumplía funciones administrativas, (ii) el objeto de la litis involucrabados entidades públicas y (iii) la controversia se originaba en el cobrode lo adeudado por concepto de aporte patronal. 5. Caso concreto 12. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimientodel derecho interpuesta por la Fundación Hogar San Vicente de Paul dePopayán contra Colpensiones debe ser conocida por la jurisdicción de locontencioso administrativo. Esto, dado que es aplicable la regla de decisión delAuto 1652 de 2022, ya que: (i) la Fundación Hogar San Vicente de Paul dePopayán busca obtener la nulidad de actos administrativos relacionados conuna deuda por concepto de aportes a pensión de trabajadores; (ii) los actosadministrativos fueron proferidos por una entidad administradora del SistemaGeneral de Seguridad Social en Pensiones –Colpensiones– y (iii) estos tienenpor objeto ordenar al empleador el pago de aportes patronales a pensión. Entales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente paraconocer la demanda sub examine es el Juzgado Primero Administrativo dePopayán y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3304 para lo desu competencia.III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. – DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado PrimeroAdministrativo de Popayán y el Juzgado Primero Laboral del Circuito dePopayán, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado PrimeroAdministrativo de Popayán es la autoridad competente para conocer lademanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por laFundación Hogar San Vicente de Paul de Popayán en contra de Colpensiones.

Segundo. – Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-3304 al Juzgado Primero Administrativo de Popayán, para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión a los interesados eneste trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con comisión

NATALIA ÁNGEL CABO

MagistradaJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado Ausente con permiso

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

MagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 02DemandayAnexos.pdf, f.6. [2] Ib.

MagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 02DemandayAnexos.pdf, f.6. [2] Ib. [3] Ib. 16ActaAudienciaInicial-RmireJurisdLaboral.pdf, f.2. [4] Ib. 002AutoProponeConflicto.pdf, f.4. [5] Ib. 03CJU-3304 Constancia de Reparto.pdf [6] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [7] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [8] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el Auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [9] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, porejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116de la CP”. Corte Constucional, Auto 041 de 2021. [10] Id.

[10] Id. [11] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Públicoestá constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […], laborales […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”. [12] En el Auto 1652 de 2022 se resolvió un conflicto negavo de competencia, en el que Colpensiones inició un proceso de determinación dedeuda en contra de Cheviplan S.A., por la mora en el pago de los aportes de algunos trabajadores. Dicho proceso culminó con la expedición dela liquidación cerficada de deuda, decisión frente a la cual la demandante interpuso recurso de reposición. Colpensiones resolvió el recursomodificando la suma de la obligación. Sin embargo, la sociedad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derechosolicitó, entre otros, la declaratoria de nulidad de ambas resoluciones.

[13] Corte Constucional, Auto 1185 de 2022 (CJU-1467).