CC - A185-2024

A185-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-185/24

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

CONSEJO DE ESTADO-Competencia sobre decretos reglamentarios

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia de la Corte Constitucional para conocer demanda contra decreto reglamentario

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 185 DE 2024

Referencia: Expediente D-15590

Recurso de súplica contra el Auto de 6 de diciembre de 2023, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por Karina María VillamizarHerrera contra el artículo 31 del Decreto 2642 de 2022[1]

Magistrado sustanciador: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991[2], profiere el presente auto con fundamento en lossiguientes

I. ANTECEDENTES

1. La demanda. El 2 de noviembre de 2023, Karina María Villamizar Herrera presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 del Decreto 2642 de 2022. A su juicio, esta norma infringió los artículos 1, 2, 13, 25, 53 y 93 de la Constitución, así como los artículos 2 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Además, la accionante consideró que la disposición acusada desconoce los artículos 1 y 64 de la Ley 21 de 1982, el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, el artículo 3 de la Ley 789 de 2002, el artículo 315 de la Ley 2294 de 2023, el artículo 2.2.7.4.1.1 del Decreto 1072 de 2015 y los artículos 9, 10, 13, 14, 20 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo. Con base estos argumentos, formuló dos cargos de inconstitucionalidad.

2. En primer lugar, sostuvo de manera general que el Gobierno nacional se extralimitó en su competencia reglamentaria porque en la disposición demandada aplica una figura[3] a un ámbito que no le corresponde. En concreto, debido a que la regulación legal de las tarifas de los servicios sociales que prestan las cajas de compensación familiar exige que estas se definan a partir del estándar del salario mínimo legal mensual vigente.3. Adicionalmente, la demandante explicó que la redacción anterior de la

norma no buscaba establecer una tarifa precisa para los servicios que ofrecen las cajas de compensación familiar sino, más bien, clasificar a los trabajadores según su nivel de ingresos para poder obtener los beneficios que aquellas proveen. En ese sentido, argumentó que la competencia para definir las tarifas de los servicios correspondía a los consejos directivos de las cajas, para lo cual debían tener en cuenta el nivel de remuneración de los beneficiarios y usuarios y el marco general para el estudio técnico de costos.

4. Para la actora, la norma acusada tiene un efecto perjudicial para los trabajadores porque la clasificación a través de UVT ocasiona que quienes devengan menos cambien de categoría a una superior. Lo anterior implica que estén sometidos a un cobro mayor cuando buscan acceder a los servicios que ofrecen las cajas de compensación familiar. En suma, consideró que el Gobierno nacional expidió el artículo 31 del Decreto 2462 de 2022 sin competencia para fijar una tarifa sobre los servicios que ofrecen las cajas de compensación familiar. Indicó que la Ley 789 de 2002 dispuso que esafacultad corresponde a los consejos directivos de esas corporaciones.

5. En segundo lugar, la demandante argumentó que la disposición demandada desconoce la Constitución en la medida en que viola los principios de progresividad y prohibición de regresividad, que tienen origen en los artículos 25, 42, 44, 46, 48, 52, 53 y 67 superiores.

6. Auto de rechazo. Mediante Auto del 6 de diciembre de 2023[4], lamagistrada sustanciadora rechazó de plano la demanda, en razón a que

consideró que la Corte no tiene competencia para asumir su conocimiento. En primer lugar, estimó que la censura cumplió varios de los criterios formales estipulados por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, pues (i) señaló la norma que considera incompatible con el ordenamiento constitucional y transcribió su contenido; y (ii) enlistó y transcribió literalmente las disposiciones de rango constitucional que a su juicio resultan vulneradas por el artículo demandado.

7. Enseguida, indicó que la facultad de control constitucional de esta corporación está delimitada de forma precisa por la Constitución. En particular, cuando se trata de decretos expedidos por el Gobierno nacional.

En esos términos, la competencia de control se circunscribe a: (i) los decretos leyes o de habilitación legislativa por el Congreso de la República, (ii) el decreto del Plan Nacional de Inversiones, (iii) los decretos legislativoso de estados de excepción y los decretos especiales expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente.

8. A continuación, indicó que, de acuerdo con la jurisprudencia de la corporación, la Corte no es competente para conocer sobre las demandas interpuestas contra decretos expedidos en virtud de facultades reglamentarias reconocidas al ejecutivo expresamente en la Carta. Por ejemplo, aquellas derivadas del numeral 11 del artículo 189 superior. Señaló que en esos eventos se activa la competencia residual del Consejo de Estado para ejercer el control abstracto a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad y restablecimiento del derecho. Lo expuesto, conforme a los requisitos de procedibilidad de que trata la Sentencia C-060 de 2023.

9. Destacó que la demandante no explicó siquiera sumariamente por qué la

por inconstitucionalidad o nulidad y restablecimiento del derecho. Lo expuesto, conforme a los requisitos de procedibilidad de que trata la Sentencia C-060 de 2023.

9. Destacó que la demandante no explicó siquiera sumariamente por qué la Corte tiene competencia para ejercer el control abstracto deconstitucionalidad sobre una norma que fue expedida con base en las facultades reconocidas en los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Carta.

Por lo anterior, rechazó la demanda de plano por falta de competencia.

10. Recurso de súplica. El 13 de diciembre de 2023, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo[5], la actora presentó recurso de súplica.Manifestó que, si bien es cierto que al Consejo de Estado le corresponde conocer “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, también lo es que según el artículo 237.2 de la Carta, la competencia de la Corte en esa materia es más amplia que la del Consejo de Estado, la cual es residual.

11. Añadió que la Corte tiene competencia para conocer el asunto, pues lo contrario implicaría desconocer el derecho al acceso a la administración de justicia, así como el principio de supremacía de la Carta. Destacó que esta corporación puede adelantar el control abstracto de constitucionalidad, en desarrollo de su rol de guardián de la Constitución y en tanto se trata de una

controversia en la cual están involucrados derechos y principios de rango superior. Agregó que en el caso debe aplicarse el postulado iura novit curia, en virtud del cual el juez tiene el deber de determinar el derecho en litigio, con independencia del invocado por las partes.12. Señaló que en la Sentencia C-204 de 2003, entre otras decisiones, la Corte indicó que la discrecionalidad del Legislador para determinar los procedimientos judiciales no es absoluta. En este sentido, debe ejercerse con respeto de los valores constitucionales y los derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia.

13. Por otra parte, reiteró los argumentos expuestos para sustentar la censura en contra del artículo 31 del Decreto 2642 de 2022. En este punto, describió el contexto normativo sobre la fijación de tarifas en el sistema de subsidio familiar, para lo cual se refirió en especial a los artículos 20 y 64 de la Ley 21 de 1982, al artículo 3 de la Ley 789 de 2002 y al artículo 50 del Decreto 827 de 2003. Reiteró que la norma acusada excedió la competencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria porque extendió y, por ende, desconoció el ámbito de aplicación previsto de la Ley 21 de 1982, al darle un alcance y entendimiento distinto a lo dispuesto en las normas constitucionales.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

14. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver elpresente recurso de súplica, con base en el artículo 6° del Decreto 2067 de1991.

El recurso de súplica

Competencia

14. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver elpresente recurso de súplica, con base en el artículo 6° del Decreto 2067 de1991.

El recurso de súplica

15. El recurso de súplica es un mecanismo que atribuye a los demandantesde la acción pública de inconstitucionalidad una oportunidad paracontrovertir la decisión de rechazo proferida en la fase de admisión. Loexpuesto, cuando consideran que la misma incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[6]. En virtud del principio dispositivo, para que el recurso desúplica pueda examinarse de fondo es imperativo que la parte demandanteasuma la carga mínima de argumentación, en cuanto a precisar los aspectosdel auto de rechazo que considera equivocados.

16. Para que proceda el recurso de súplica se requiere que: (i) el recurrentesea la misma persona que formuló la demanda (legitimación); (ii) se hayapresentado dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación de la decisión de rechazo (oportunidad)[7] y (iii) se expongan, de manera clara,coherente y suficiente, las razones por las que se considera que el auto derechazo obedece a criterios equivocados, arbitrarios o caprichosos. Enespecial, porque se exigieron requisitos que no son propios de la fase deadmisibilidad o se cumplieron satisfactoriamente los requerimientos fijados en el auto que inadmitió la demanda (carga argumentativa)[8].

17. En ese sentido, la Corte ha reiterado que el recurso de súplica no es unainstancia para que la Sala Plena revise la aptitud de la demanda. Por elcontrario, en este escenario se verifica si la decisión de rechazo de la acción de inconstitucionalidad incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[9]. Deahí que deban desestimarse los recursos en los que el interesado: (i) pretendesubsanar los cargos de forma tardía; (ii) se limita a reiterar los de lademanda o su subsanación, sin cuestionar la valoración que de estos hizo el despacho ponente o (iii) formula unos nuevos[10].

18. Sobre este aspecto, la jurisprudencia de la Corte sostiene que lacompetencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias “secircunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo”[11]. Por lo tanto, “si el actor no motiva el recurso o lohace de manera insuficiente estaría incurriendo en una falta de motivacióngrave que impediría a esta corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[12].

Análisis sobre la procedencia del recurso de súplica

19. La Sala Plena evaluará si el recurso de súplica presentado por KarinaMaría Villamizar Herrera contra el Auto del 6 de diciembre de 2023, querechazó la demanda de inconstitucionalidad con el radicado D-15590,cumple con los requisitos de procedencia:

20. Legitimación por activa. La demandante es quien interpone el recurso.Por lo tanto, está acreditado este presupuesto.

21. Oportunidad. El recurso se presentó oportunamente. El auto de rechazofue notificado por medio de estado del 11 de diciembre de 2023 y el términode ejecutoria transcurrió los días 12, 13 y 14 de diciembre del mismo año[13]. Por su parte, el recurso se interpuso el 13 de diciembre de 2023,esto es, dentro del término de ejecutoria de la providencia.22. Carga argumentativa. En el presente caso se advierte que la accionanteefectivamente expuso sus motivos de inconformidad frente al rechazo de lademanda de inconstitucionalidad. De manera que el recurso sí cumple con lacarga argumentativa exigida para examinar de fondo la censura contra elAuto de 6 de diciembre de 2023. En concreto, la accionante manifestó lasrazones por las cuales considera que la Corte tiene competencia paraadelantar el juicio de constitucionalidad en el caso concreto, y los motivospor los que la norma acusada (Decreto 2642 de 2022) sí se encuentra dentrode los escenarios respecto de los cuales esta corporación está habilitada pararealizar un estudio de fondo. En los siguientes términos, se opuso a losargumentos que le dieron sustento al Auto de 6 de diciembre de 2023:

“(…) si bien es cierto al Consejo de Estado, corresponde protegerla integridad y supremacía de la carta política a través de las “lasacciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretosdictados por el gobierno nacional, cuya competencia nocorresponda a la Corte Constitucional”, según el mandato delprecepto 237-2 ib. la Corte Constitucional tiene la más ampliacompetencia sobre el control abstracto de constitucionalidad yque el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todosaquellos actos que no le hayan sido atribuidos.

Este recurso tiene entonces como asidero jurídico en que no escierto que la carta política haya fijado al Consejo de Estadoconocer únicamente los decretos dictados por el GobiernoNacional cuya competencia no corresponda a la CorteConstitucional, por cuanto “se haría nugatorio el principio delefecto útil de las normas, se coartaría de forma desproporcionadala libertad de configuración normativa del legislador en materiaprocesal, se restringiría de manera irrazonable el acceso a laadministración de justicia, y encima, se incumpliría la garantíabásica de supremacía de la Constitución Política misma”, dadoque los ciudadanos pueden solicitar el control superior dedecisiones administrativas que “no provienen del ejercicio defunción administrativa alguna y cuyo contenido quebrante losmandatos constitucionales”

Quien mas que la honorable corte constitucional a quien se leconfirió la misión de ser guardiana de la constitución política paraadelantar el control abstracto de constitucionalidad más en estetema donde está en juego principios como son la progresividad yque además teniendo en cuenta El principio iura novit curia, quees aquel por el cual, corresponde al juez la aplicación del derechocon prescindencia del invocado por las partes, constituyendo talprerrogativa, un deber para el juzgador, a quien incumbe ladeterminación correcta del derecho, debiendo discernir losconflictos litigiosos y dirimirlos”

23. Por lo anterior, la Sala considera que el recurso de súplica cumple, entérminos generales, con la carga argumentativa mínima y necesaria paracuestionar y solicitar la revocatoria de la providencia de rechazo de lademanda. Sin embargo, la Sala advierte que se desestimarán los argumentosque reiteran los cargos formulados en la demanda, pues ellos no se dirigen acuestionar las razones que dieron lugar a la providencia de rechazo.

Análisis del caso concreto

24. La Sala Plena advierte que el recurso de súplica sometido aconsideración no tiene vocación de prosperidad. Lo anterior, porque lasrazones invocadas no logran desvirtuar los fundamentos de la providenciacuestionada. A continuación, la Sala expondrá los argumentos que sustentanque el auto de rechazo no incurrió en yerro, error o arbitrariedad.

25. La ciudadana sustentó el recurso de la siguiente manera:

(i) A pesar de que al Consejo de Estado le corresponde conocer lasacciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretosdictados por el Gobierno nacional, cuya competencia nocorresponda a la Corte, también lo es que según el artículo 237.2de la Carta, la competencia de esta corporación en esa materia esmás amplia que la del Consejo de Estado, cuya competencia esresidual.

(ii) Negar la competencia de la Corte para conocer el asunto, implicadesconocer el derecho al acceso a la administración de justicia y elprincipio de supremacía de la Constitución.

(iii) La corporación puede adelantar el control abstracto deconstitucionalidad, en desarrollo de su rol de guardián de la Carta,y en tanto se trata de una controversia que involucra derechos yprincipios de rango constitucional.

26. La Sala encuentra que los argumentos de la recurrente sobre lascompetencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no sederivan del contenido superior que las regula. La jurisprudenciaconstitucional ha señalado que en materia de control abstracto deconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno nacional,existe una competencia compartida con el Consejo de Estado. A esaautoridad le corresponde, residualmente, el juzgamiento de los decretoscuyo examen no se encuentra atribuido expresamente a la Corte

Constitucional (art. 237.2 C.P.)[14].

27. Lo anterior no significa, como parece entenderlo la recurrente, que lacompetencia para adelantar el juicio de constitucionalidad de los decretosexpedidos por el ejecutivo sea a prevención, o que se trate de unacompetencia facultativa que dependa de la elección del demandante o de laCorte Constitucional. En tales términos, la competencia residual del Consejode Estado no conlleva para el actor la posibilidad de escoger al juez queconocerá de la controversia planteada, sino que implica que ese tribunal soloestá habilitado para conocer de aquellas demandas interpuestas contradecretos dictados por el Gobierno nacional, cuya competencia nocorresponda a la Corte Constitucional.

28. Con base en lo anterior, la Sala no encuentra que el auto recurridohubiese incurrido en error, yerro o arbitrariedad. Conforme a lo previsto enla Carta, la magistrada sustanciadora precisó que la competencia de controlconstitucional en materia de decretos expedidos por el Gobierno Nacional,en principio, se circunscribe a: (i) los decretos leyes o de habilitaciónlegislativa (art. 241.5), (ii) el decreto del Plan Nacional de Inversiones (art.341) (iii) los decretos legislativos o de estados de excepción (art. 241.7), y(iv) los decretos especiales expedidos en ejercicio de facultadesextraordinarias conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente (art. 10transitorio).

29. En el mismo sentido, indicó que la Corte ha reiterado que estacorporación no es competente para conocer sobre las demandas interpuestascontra decretos expedidos en virtud de facultades reglamentariasreconocidas al Gobierno nacional, como aquellas derivadas del numeral 11

del artículo 189 superior[15].

30. En el caso concreto, la demanda se dirige contra el artículo 31 delDecreto 2642 de 2022, norma expedida por el Gobierno nacional enejercicio de las facultades reglamentarias previstas en los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución[16]. Por lo anterior, la controversia seenmarca en uno de los eventos en los que se activa la competencia residualdel Consejo de Estado para ejercer el control abstracto deconstitucionalidad, conforme al artículo 237 de la Carta. Este asunto no seencuentra previsto en alguno de los supuestos contemplados por el artículo241 superior y que active la competencia de la Corte Constitucional.

31. Por estas razones, la Sala encuentra que la decisión de rechazo de lademanda se ajusta a lo previsto en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991,según el cual se rechazarán las demandas que recaigan sobre normasrespecto de las cuales la Corte sea manifiestamente incompetente.

32. Ahora bien, el rechazo de la demanda en el caso concreto no conllevauna afectación al derecho al acceso a la administración de justicia de laaccionante. Lo anterior, porque la providencia recurrida le indicóexpresamente los que serían, prima facie, la autoridad judicial competente yel mecanismo judicial idóneo para plantear el debate jurídico propuesto.

33. Tampoco es de recibo el argumento según el cual la Corte debe asumir lacompetencia de la demanda presentada, en ejercicio de su función deguardián de la Carta y en atención a que se trata de un debate de naturalezaconstitucional. Sobre este aspecto, la Sala reitera que conforme a lajurisprudencia de esta corporación sobre el alcance de sus competenciasconstitucionales, al Consejo de Estado le corresponde proteger la integridady supremacía de la norma superior, a través de la acción de nulidad por

inconstitucionalidad[17].

34. Conforme a lo expuesto, la Sala Plena concluye que la recurrente nodemostró que el auto que rechazó la demanda estuviera fundado en razoneserradas, arbitrarias o caprichosas. En consecuencia, negará el recurso desúplica promovido por la ciudadana Karina María Villamizar Herrera.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

PRIMERO. NEGAR el recurso de súplica presentado contra el Auto del 6de diciembre de 2023 proferido dentro del expediente D-15590, el cualrechazó la demanda interpuesta por la ciudadana Karina María VillamizarHerrera, contra el artículo 31 del Decreto 2642 de 2022.SEGUNDO. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional,COMUNICAR esta decisión a la recurrente, indicándole que contra lamisma no proceden recursos.

TERCERO. Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

Notifíquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada No participa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 y los Decretos 1072 de 2015 Único Reglamentario del Sector Trabajo, 1074 de2015 Único Reglamentario del Sector, Comercio, Industria y Turismo, 1075 de 2015 Único Reglamentario del Sector Educación y 1079de 2015 Único Reglamentario del Sector Transporte [2] Asimismo, puede verse el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015. [3] La demanda no precisó a qué figura se refiere, pero el auto de rechazó entendió que se trata de la Unidad de Valor Tributario -UVT-,a partir de la cual la norma demandada establece las categorías tarifarias. [4] Notificado por estado del 11 de diciembre de 2023. [5] El auto de rechazo del 6 de diciembre de 2023 fue notificado a la accionante por medio del estado del 11 de diciembre de 2023 y eltérmino de ejecutoria correspondió a los días 12, 13 y 14 de diciembre. [6] Autos 025 de 2021, 1675 de 2022 y 1592 de 2022.

[7] Autos 586 de 2016, 600 de 2016, 242 de 2020 y 025 de 2021, entre otros. [8] Autos 044 de 2004 y 035 de 2020. [9] Auto 247 de 2023. [10] Autos 035 de 2020, 188 de 2020, 465 de 2020, 085 de 2021 y 1492 de 2022. [11] Auto 580 de 2021. [12] Auto 027 de 2016, reiterado en el Auto 514 de 2017 y 476 de 2022. [13] Expediente digital D-15590. “D0015590-Recurso de Súplica-(2023-12-13 05-08-10).pdf”. [14] Sentencias C-173 de 2014 y C-400 de 2013, entre otras. [15] Sentencias C-058 de 2010, C-698 de 2000, C-560/99 y C-1290/01, así como los Autos 036 de 2012, 204 de 2001, 266 de 2002. [16] Diario Oficial No. 52263 del 30 de diciembre de 2022. [17] Sentencia C-400 de 2013.