CC - A185-24

A185-24

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Auto A-185/24 RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad CONSEJO DE ESTADO-Competencia sobre decretos reglamentarios RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia de la Corte Constitucional para conocer demanda contra decreto reglamentario

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL AUTO 185 DE 2024

Referencia: Expediente D-15590

Recurso de súplica contra el Auto de 6 de diciembre de 2023, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por Karina María Villamizar Herrera contra el artículo 31 del Decreto [1] 2642 de 2022

Magistrado sustanciador: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 6º del [2] Decreto 2067 de 1991 , profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. La demanda. El 2 de noviembre de 2023, Karina María Villamizar Herrera presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 del Decreto 2642 de 2022. A su juicio, esta norma infringió los artículos 1, 2,

13, 25, 53 y 93 de la Constitución, así como los artículos 2 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Además, la accionante consideró que la disposición acusada desconoce los artículos 1 y 64 de la Ley 21 de 1982, el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, el artículo 3 de la Ley 789 de 2002, el artículo 315 de la Ley 2294 de 2023, el artículo 2.2.7.4.1.1 del Decreto 1072 de 2015 y los artículos 9, 10, 13, 14, 20 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo. Con base estos argumentos, formuló dos cargos de inconstitucionalidad.

2. En primer lugar, sostuvo de manera general que el Gobierno nacional se extralimitó en su competencia reglamentaria porque en la disposición

[3] demandada aplica una figura a un ámbito que no le corresponde. En concreto, debido a que la regulación legal de las tarifas de los servicios sociales que prestan las cajas de compensación familiar exige que estas se definan a partir del estándar del salario mínimo legal mensual vigente.

3. Adicionalmente, la demandante explicó que la redacción anterior de la norma no buscaba establecer una tarifa precisa para los servicios que ofrecen las cajas de compensación familiar sino, más bien, clasificar a los trabajadores según su nivel de ingresos para poder obtener los beneficios que aquellas proveen. En ese sentido, argumentó que la competencia para definir las tarifas de los servicios correspondía a los consejos directivos de las cajas, para lo cual debían tener en cuenta el nivel de remuneración de los

beneficiarios y usuarios y el marco general para el estudio técnico de costos.

4. Para la actora, la norma acusada tiene un efecto perjudicial para los trabajadores porque la clasificación a través de UVT ocasiona que quienes devengan menos cambien de categoría a una superior. Lo anterior implica que estén sometidos a un cobro mayor cuando buscan acceder a los servicios que ofrecen las cajas de compensación familiar. En suma, consideró que el Gobierno nacional expidió el artículo 31 del Decreto 2462 de 2022 sin competencia para fijar una tarifa sobre los servicios que ofrecen las cajas de compensación familiar. Indicó que la Ley 789 de 2002 dispuso que esa facultad corresponde a los consejos directivos de esas corporaciones.

5. En segundo lugar, la demandante argumentó que la disposición demandada desconoce la Constitución en la medida en que viola los principios de progresividad y prohibición de regresividad, que tienen origen en los artículos 25, 42, 44, 46, 48, 52, 53 y 67 superiores.

[4]

6. Auto de rechazo. Mediante Auto del 6 de diciembre de 2023 , la magistrada sustanciadora rechazó de plano la demanda, en razón a que consideró que la Corte no tiene competencia para asumir su conocimiento.

En primer lugar, estimó que la censura cumplió varios de los criterios formales estipulados por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, pues (i) señaló la norma que considera incompatible con el ordenamiento constitucional y transcribió su contenido; y (ii) enlistó y transcribió

literalmente las disposiciones de rango constitucional que a su juicio resultan vulneradas por el artículo demandado.

7. Enseguida, indicó que la facultad de control constitucional de esta corporación está delimitada de forma precisa por la Constitución. En particular, cuando se trata de decretos expedidos por el Gobierno nacional.

En esos términos, la competencia de control se circunscribe a: (i) los decretos leyes o de habilitación legislativa por el Congreso de la República, (ii) el decreto del Plan Nacional de Inversiones, (iii) los decretos legislativos o de estados de excepción y los decretos especiales expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente.

8. A continuación, indicó que, de acuerdo con la jurisprudencia de la corporación, la Corte no es competente para conocer sobre las demandas interpuestas contra decretos expedidos en virtud de facultades reglamentarias reconocidas al ejecutivo expresamente en la Carta. Por ejemplo, aquellas derivadas del numeral 11 del artículo 189 superior. Señaló que en esos eventos se activa la competencia residual del Consejo de Estado para ejercer el control abstracto a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad y restablecimiento del derecho. Lo expuesto, conforme a los requisitos de procedibilidad de que trata la Sentencia C-060 de 2023.

9. Destacó que la demandante no explicó siquiera sumariamente por qué la Corte tiene competencia para ejercer el control abstracto de constitucionalidad sobre una norma que fue expedida con base en las facultades reconocidas en los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Carta.

Por lo anterior, rechazó la demanda de plano por falta de competencia.

10. Recurso de súplica. El 13 de diciembre de 2023, dentro del término de

[5] ejecutoria del auto de rechazo , la actora presentó recurso de súplica. Manifestó que, si bien es cierto que al Consejo de Estado le corresponde conocer “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, también lo es que según el artículo 237.2 de la Carta, la competencia de la Corte en esa materia es más amplia que la del Consejo de Estado, la cual es residual.

11. Añadió que la Corte tiene competencia para conocer el asunto, pues lo contrario implicaría desconocer el derecho al acceso a la administración de justicia, así como el principio de supremacía de la Carta. Destacó que esta corporación puede adelantar el control abstracto de constitucionalidad, en desarrollo de su rol de guardián de la Constitución y en tanto se trata de una controversia en la cual están involucrados derechos y principios de rango superior. Agregó que en el caso debe aplicarse el postulado iura novit curia, en virtud del cual el juez tiene el deber de determinar el derecho en litigio, con independencia del invocado por las partes.

12. Señaló que en la Sentencia C-204 de 2003, entre otras decisiones, la Corte indicó que la discrecionalidad del Legislador para determinar los procedimientos judiciales no es absoluta. En este sentido, debe ejercerse con respeto de los valores constitucionales y los derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia.

13. Por otra parte, reiteró los argumentos expuestos para sustentar la censura en contra del artículo 31 del Decreto 2642 de 2022. En este punto, describió el contexto normativo sobre la fijación de tarifas en el sistema de subsidio familiar, para lo cual se refirió en especial a los artículos 20 y 64 de la Ley 21 de 1982, al artículo 3 de la Ley 789 de 2002 y al artículo 50 del Decreto 827 de 2003. Reiteró que la norma acusada excedió la competencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria porque extendió y, por ende, desconoció el ámbito de aplicación previsto de la Ley 21 de 1982, al darle un alcance y entendimiento distinto a lo dispuesto en las normas constitucionales.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

14. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el presente recurso de súplica, con base en el artículo 6° del Decreto 2067 de

1991. El recurso de súplica

15. El recurso de súplica es un mecanismo que atribuye a los demandantes de la acción pública de inconstitucionalidad una oportunidad para controvertir la decisión de rechazo proferida en la fase de admisión. Lo expuesto, cuando consideran que la misma incurrió en un yerro, olvido o

[6] arbitrariedad . En virtud del principio dispositivo, para que el recurso de súplica pueda examinarse de fondo es imperativo que la parte demandante asuma la carga mínima de argumentación, en cuanto a precisar los aspectos del auto de rechazo que considera equivocados.

16. Para que proceda el recurso de súplica se requiere que: (i) el recurrente sea la misma persona que formuló la demanda (legitimación); (ii) se haya presentado dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación de la

[7] decisión de rechazo (oportunidad) y (iii) se expongan, de manera clara, coherente y suficiente, las razones por las que se considera que el auto de rechazo obedece a criterios equivocados, arbitrarios o caprichosos. En especial, porque se exigieron requisitos que no son propios de la fase de admisibilidad o se cumplieron satisfactoriamente los requerimientos fijados [8] en el auto que inadmitió la demanda (carga argumentativa) .

17. En ese sentido, la Corte ha reiterado que el recurso de súplica no es una instancia para que la Sala Plena revise la aptitud de la demanda. Por el contrario, en este escenario se verifica si la decisión de rechazo de la acción

[9] de inconstitucionalidad incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad . De ahí que deban desestimarse los recursos en los que el interesado: (i) pretende subsanar los cargos de forma tardía; (ii) se limita a reiterar los de la demanda o su subsanación, sin cuestionar la valoración que de estos hizo el [10] despacho ponente o (iii) formula unos nuevos .

18. Sobre este aspecto, la jurisprudencia de la Corte sostiene que la competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias “se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con

[11] el auto de rechazo” . Por lo tanto, “si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta corporación pronunciarse de fondo sobre el [12] recurso” . Análisis sobre la procedencia del recurso de súplica

19. La Sala Plena evaluará si el recurso de súplica presentado por Karina María Villamizar Herrera contra el Auto del 6 de diciembre de 2023, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad con el radicado D-15590,

cumple con los requisitos de procedencia:

20. Legitimación por activa. La demandante es quien interpone el recurso.

Por lo tanto, está acreditado este presupuesto.

21. Oportunidad. El recurso se presentó oportunamente. El auto de rechazo fue notificado por medio de estado del 11 de diciembre de 2023 y el término de ejecutoria transcurrió los días 12, 13 y 14 de diciembre del mismo

[13] año . Por su parte, el recurso se interpuso el 13 de diciembre de 2023, esto es, dentro del término de ejecutoria de la providencia.

22. Carga argumentativa. En el presente caso se advierte que la accionante efectivamente expuso sus motivos de inconformidad frente al rechazo de la demanda de inconstitucionalidad. De manera que el recurso sí cumple con la carga argumentativa exigida para examinar de fondo la censura contra el Auto de 6 de diciembre de 2023. En concreto, la accionante manifestó las razones por las cuales considera que la Corte tiene competencia para

adelantar el juicio de constitucionalidad en el caso concreto, y los motivos por los que la norma acusada (Decreto 2642 de 2022) sí se encuentra dentro de los escenarios respecto de los cuales esta corporación está habilitada para realizar un estudio de fondo. En los siguientes términos, se opuso a los argumentos que le dieron sustento al Auto de 6 de diciembre de 2023: “(…) si bien es cierto al Consejo de Estado, corresponde proteger la integridad y supremacía de la carta política a través de las “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, según el mandato del precepto 237-2 ib. la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia sobre el control abstracto de constitucionalidad y que el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos aquellos actos que no le hayan sido atribuidos. Este recurso tiene entonces como asidero jurídico en que no es cierto que la carta política haya fijado al Consejo de Estado conocer únicamente los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, por cuanto “se haría nugatorio el principio del efecto útil de las normas, se coartaría de forma desproporcionada la libertad de configuración normativa del legislador en materia procesal, se restringiría de manera irrazonable el acceso a la administración de justicia, y encima, se incumpliría la garantía básica de supremacía de la Constitución Política misma”, dado que los ciudadanos pueden solicitar el control superior de

decisiones administrativas que “no provienen del ejercicio de función administrativa alguna y cuyo contenido quebrante los mandatos constitucionales” Quien mas que la honorable corte constitucional a quien se le confirió la misión de ser guardiana de la constitución política para adelantar el control abstracto de constitucionalidad más en este tema donde está en juego principios como son la progresividad y que además teniendo en cuenta El principio iura novit curia, que es aquel por el cual, corresponde al juez la aplicación del derecho con prescindencia del invocado por las partes, constituyendo tal prerrogativa, un deber para el juzgador, a quien incumbe la p g , p j g , q determinación correcta del derecho, debiendo discernir los conflictos litigiosos y dirimirlos”

23. Por lo anterior, la Sala considera que el recurso de súplica cumple, en términos generales, con la carga argumentativa mínima y necesaria para cuestionar y solicitar la revocatoria de la providencia de rechazo de la demanda. Sin embargo, la Sala advierte que se desestimarán los argumentos que reiteran los cargos formulados en la demanda, pues ellos no se dirigen a cuestionar las razones que dieron lugar a la providencia de rechazo.

Análisis del caso concreto

24. La Sala Plena advierte que el recurso de súplica sometido a consideración no tiene vocación de prosperidad. Lo anterior, porque las razones invocadas no logran desvirtuar los fundamentos de la providencia cuestionada. A continuación, la Sala expondrá los argumentos que sustentan que el auto de rechazo no incurrió en yerro, error o arbitrariedad.

25. La ciudadana sustentó el recurso de la siguiente manera:

(i) A pesar de que al Consejo de Estado le corresponde conocer las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte, también lo es que según el artículo 237.2 de la Carta, la competencia de esta corporación en esa materia es más amplia que la del Consejo de Estado, cuya competencia es residual. (ii) Negar la competencia de la Corte para conocer el asunto, implica desconocer el derecho al acceso a la administración de justicia y el principio de supremacía de la Constitución. (iii) La corporación puede adelantar el control abstracto de constitucionalidad, en desarrollo de su rol de guardián de la Carta, y en tanto se trata de una controversia que involucra derechos y principios de rango constitucional.

26. La Sala encuentra que los argumentos de la recurrente sobre las competencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no se derivan del contenido superior que las regula. La jurisprudencia constitucional ha señalado que en materia de control abstracto de constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno nacional, existe una competencia compartida con el Consejo de Estado. A esa autoridad le corresponde, residualmente, el juzgamiento de los decretos cuyo examen no se encuentra atribuido expresamente a la Corte

[14] Constitucional (art. 237.2 C.P.) .

27. Lo anterior no significa, como parece entenderlo la recurrente, que la competencia para adelantar el juicio de constitucionalidad de los decretos expedidos por el ejecutivo sea a prevención, o que se trate de una competencia facultativa que dependa de la elección del demandante o de la

Corte Constitucional. En tales términos, la competencia residual del Consejo de Estado no conlleva para el actor la posibilidad de escoger al juez que conocerá de la controversia planteada, sino que implica que ese tribunal solo está habilitado para conocer de aquellas demandas interpuestas contra decretos dictados por el Gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

28. Con base en lo anterior, la Sala no encuentra que el auto recurrido hubiese incurrido en error, yerro o arbitrariedad. Conforme a lo previsto en la Carta, la magistrada sustanciadora precisó que la competencia de control constitucional en materia de decretos expedidos por el Gobierno Nacional, en principio, se circunscribe a: (i) los decretos leyes o de habilitación legislativa (art. 241.5), (ii) el decreto del Plan Nacional de Inversiones (art. 341) (iii) los decretos legislativos o de estados de excepción (art. 241.7), y

(iv) los decretos especiales expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente (art. 10 transitorio).

29. En el mismo sentido, indicó que la Corte ha reiterado que esta corporación no es competente para conocer sobre las demandas interpuestas contra decretos expedidos en virtud de facultades reglamentarias reconocidas al Gobierno nacional, como aquellas derivadas del numeral 11

[15] del artículo 189 superior .

30. En el caso concreto, la demanda se dirige contra el artículo 31 del Decreto 2642 de 2022, norma expedida por el Gobierno nacional en ejercicio de las facultades reglamentarias previstas en los numerales 11 y 25

[16] del artículo 189 de la Constitución . Por lo anterior, la controversia se enmarca en uno de los eventos en los que se activa la competencia residual del Consejo de Estado para ejercer el control abstracto de constitucionalidad, conforme al artículo 237 de la Carta. Este asunto no se encuentra previsto en alguno de los supuestos contemplados por el artículo 241 superior y que active la competencia de la Corte Constitucional.

31. Por estas razones, la Sala encuentra que la decisión de rechazo de la demanda se ajusta a lo previsto en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, según el cual se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas respecto de las cuales la Corte sea manifiestamente incompetente.

32. Ahora bien, el rechazo de la demanda en el caso concreto no conlleva una afectación al derecho al acceso a la administración de justicia de la accionante. Lo anterior, porque la providencia recurrida le indicó expresamente los que serían, prima facie, la autoridad judicial competente y el mecanismo judicial idóneo para plantear el debate jurídico propuesto.

33. Tampoco es de recibo el argumento según el cual la Corte debe asumir la competencia de la demanda presentada, en ejercicio de su función de guardián de la Carta y en atención a que se trata de un debate de naturaleza constitucional. Sobre este aspecto, la Sala reitera que conforme a la jurisprudencia de esta corporación sobre el alcance de sus competencias constitucionales, al Consejo de Estado le corresponde proteger la integridad y supremacía de la norma superior, a través de la acción de nulidad por

[17] inconstitucionalidad .

34. Conforme a lo expuesto, la Sala Plena concluye que la recurrente no demostró que el auto que rechazó la demanda estuviera fundado en razones erradas, arbitrarias o caprichosas. En consecuencia, negará el recurso de súplica promovido por la ciudadana Karina María Villamizar Herrera.

III.DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional RESUELVE PRIMERO. NEGAR el recurso de súplica presentado contra el Auto del 6 de diciembre de 2023 proferido dentro del expediente D-15590, el cual rechazó la demanda interpuesta por la ciudadana Karina María Villamizar Herrera, contra el artículo 31 del Decreto 2642 de 2022. SEGUNDO. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR esta decisión a la recurrente, indicándole que contra la misma no proceden recursos. TERCERO. Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada No participa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 y los Decretos 1072 de 2015 Único Reglamentario del Sector Trabajo, 1074 de 2015 Único Reglamentario del Sector, Comercio, Industria y Turismo, 1075 de 2015 Único Reglamentario del Sector Educación y 1079 de 2015 Único Reglamentario del Sector Transporte [2] Asimismo, puede verse el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015. [3] La demanda no precisó a qué figura se refiere, pero el auto de rechazó entendió que se trata de la Unidad de Valor Tributario -UVT-, a partir de la cual la norma demandada establece las categorías tarifarias. [4] Notificado por estado del 11 de diciembre de 2023. [5] El auto de rechazo del 6 de diciembre de 2023 fue notificado a la accionante por medio del estado del 11 de diciembre de 2023 y el término de ejecutoria correspondió a los días 12, 13 y 14 de diciembre. [6] Autos 025 de 2021, 1675 de 2022 y 1592 de 2022. [7] Autos 586 de 2016, 600 de 2016, 242 de 2020 y 025 de 2021, entre otros. [8] Autos 044 de 2004 y 035 de 2020. [9] Auto 247 de 2023. [10] Autos 035 de 2020, 188 de 2020, 465 de 2020, 085 de 2021 y 1492 de 2022.

[11] Auto 580 de 2021. [12] Auto 027 de 2016, reiterado en el Auto 514 de 2017 y 476 de 2022. [13] Expediente digital D-15590. “D0015590-Recurso de Súplica-(2023-12-13 05-08-10).pdf”. [14] Sentencias C-173 de 2014 y C-400 de 2013, entre otras. [15] Sentencias C-058 de 2010, C-698 de 2000, C-560/99 y C-1290/01, así como los Autos 036 de 2012, 204 de 2001, 266 de 2002. [16] Diario Oficial No. 52263 del 30 de diciembre de 2022. [17] Sentencia C-400 de 2013.