CC - A1866-2023

A1866-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1866/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1866 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3521.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO.

AUTO.

1. La Nueva Empresa Promotora de Salud S.A – Nueva EPS (enadelante Nueva EPS) presentó demanda de nulidad y restablecimiento delderecho contra un acto administrativo emitido por la SuperintendenciaNacional de Salud. Solicitó la nulidad de la Resolución 001433 del 16 demayo de 2017 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud en la quele ordenó a la demandante la restitución de recursos al Fondo de Solidaridady Garantía (en adelante FOSYGA) por la supuesta apropiación oreconocimiento sin justa causa de recobros por concepto de la causalRégimen Especial y de Excepción, auditorias BDEX. También pretendió lanulidad de la Resolución 000516 del 14 de febrero de 2019 proferida por lamisma entidad que confirmó la orden de reintegro de recursos a cargo de la Nueva EPS[1]. 2. La Nueva EPS también solicitó, a título de restablecimiento delderecho, que se declare que no está obligada a efectuar la restitución dedineros y que si lo estuviera solo sería por el menor valor probado en elproceso judicial. Además, pretendió que en caso de haber efectuado el pagode la restitución de dineros para el momento en que se dicte sentencia, seimparta la orden de devolución de los dineros en su favor, indexados y consus respectivos intereses corrientes causados desde la fecha del reintegrohasta la fecha en que se produzca su devolución. Finalmente, pretendió lacondena en costas a la demandada y que se ordene que la sentencia queponga fin al proceso sea cumplida de conformidad con los artículos 192 y195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo (en adelante CPACA)[2]. 3. La demandante solicitó vincular a la Administradora de los Recursosdel Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES)como tercera interesada por ser la llamada a cumplir con el restablecimiento del derecho solicitado[3]. A su vez, precisó que en su criterio la competentepara conocer del caso es la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en

I. ANTECEDENTESparticular el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia.Al respecto consideró que la autoridad que expidió los actos administrativosdemandados fue la Superintendencia Nacional de Salud y citó el artículo 152 del CPACA[4].

4. El 24 de febrero de 2020, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda[5]. Sin embargo, el 5 de marzo del mismo año dejó sin efecto el auto admisorio y declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto[6]. La autoridadjudicial consideró que la controversia versa sobre asuntos de seguridad socialen salud toda vez que la orden de reintegro de los recursos al FOSYGA, hoyADRES, por la posible afiliación múltiple de personas en los regímenes deexcepción y especial es una controversia relacionada con la prestación de losservicios de salud entre afiliados y una entidad prestadora de servicios desalud. Empleó como fundamento normativo el artículo 622 de la Ley 1564 de2012 que modificó el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal delTrabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS) para indicar que lacompetente para conocer del caso es la jurisdicción ordinaria en su

especialidad laboral[7]. 5. Seguidamente, citó la sentencia del 21 de noviembre de 2018 de laSala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en laque se referenció el mismo artículo de la Ley 1564 de 2012 para encontrar lacompetencia de la jurisdicción ordinaria tratándose de asuntos de seguridadsocial en salud. Además, esa decisión citó un fragmento de una sentencia dela Corte Constitucional en la que estudió la exequibilidad del artículo 2.4 dela Ley 721 de 2001, para reiterar que la especialidad laboral y de la seguridadsocial de la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer losconflictos relacionados con el sistema de seguridad social en salud entre losafiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras[8].

6. Para fortalecer el fundamento normativo de su argumento citó dosprecedentes de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del 14 de noviembre de2019 y del 11 de agosto de 2014 en los que se estableció que la jurisdiccióncompetente para conocer las demandas que pretendan el pago de facturas ode cuentas de cobro entre entidades del sistema de seguridad social en saludpor recobro de servicios, insumos o medicamentos no incluidos en el PlanObligatorio de Salud es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral yde la seguridad social[9]. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[10].

7. El 14 de diciembre de 2022, el Juzgado Treinta y Tres Laboral delCircuito de Bogotá propuso el conflicto negativo de jurisdicción respecto dela Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca[11]. El juez laboral indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del caso toda vezque el objeto del litigio versaba sobre la legalidad de los actosadministrativos demandados y no sobre la prestación de servicios de seguridad social[12]. 8. Seguidamente citó el auto 389 del 2021 de la Corte Constitucionalpara indicar que primero ocurre la prestación del servicio de salud a lo que lesigue el proceso de cobro o recobro. Así, advirtió que en ese último procesono se debaten asuntos relativos a la prestación del servicio, sino que secuestiona la responsabilidad de la financiación del servicio, insumo o tecnología prestada[13]. 9. Además, citó los artículos 2 del CPTSS y el artículo 4 del CPACApara concluir que el proceso desborda las competencias de la jurisdicciónordinaria en su especialidad laboral. Agregó que la entidad demandada, pesea hacer parte del sistema de seguridad social en salud, no es prestadora deservicios de salud por lo que reiteró la tesis según la cual no se trata de uncaso que se derive de la prestación de servicio de salud, sino que el debate secentra en los actos administrativos. Por ende, concluyó que no opera la aplicación del artículo 2 del CPTSS[14].

10. A su vez, citó la decisión de radicado APL 2642-2017 de la Sala Plenade la Corte Suprema de Justicia para resaltar que los conflictos relacionadoscon el sistema general de seguridad social en salud no necesariamente son deconocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y que esees un sistema que comporta diferentes relaciones jurídicas con diferentesconsecuencias por lo que asumir la competencia absoluta de la jurisdicción

ordinaria para conocer esos asuntos es una visión restrictiva del sistema[15].11. A su turno, retomó la cita del auto 389 de 2021 de la CorteConstitucional. Al respecto señaló que esa decisión, entre otras, (i) ratificó lapostura de la Corte Suprema de Justicia respecto de la existencia de múltiplesrelaciones jurídicas en el sistema de salud, (ii) indicó que la jurisdicción de locontencioso administrativo es competente para conocer los litigios quepersiguen el recobro ante la ADRES, pues esas decisiones son actosadministrativos a ser controvertidos frente al contencioso en aplicación delartículo 104 del CPACA, que (iii) esa jurisdicción también es competentepara conocer los litigios respecto de recobros anteriores a la Ley 1608 de2013 respecto de los cuales no haya operado la caducidad y que (iv) lacompetencia de los jueces laborales en la materia se restringe a los casos enlos que el recobro dependa directamente de la prestación del servicioconforme con lo previsto en el literal f del artículo 41 de la Ley 122 de 2007[16].

12. Concluyó que por ser un litigio que no se deriva de la prestación delservicio de salud entre afiliados, beneficiarios, entidades administradoras yprestadoras, sino que se discute un acto administrativo y la situaciónconsecuente de ese acto, la competencia para resolverlo es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[17]. En consecuencia, provocó el conflictonegativo de jurisdicción respecto de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[18] y el 30 de enero de 2023 remitió el proceso a la Corte Constitucional[19].

13. El 5 de julio de 2023 el asunto fue asignado a la magistrada

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[18] y el 30 de enero de 2023 remitió el proceso a la Corte Constitucional[19].

13. El 5 de julio de 2023 el asunto fue asignado a la magistrada ponente[20] y, el 7 de julio del mismo año, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[21].

Competencia

14. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[22].

II. CONSIDERACIONESPresupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

15. Este Tribunal ha establecido que los conflictos entre jurisdicciones sepresentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia ypertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de unproceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[23]. 16. La Sala Plena de esta corporación ha precisado que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[24].

porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[23]. 16. La Sala Plena de esta corporación ha precisado que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[24]. Primero, el presupuesto subjetivo, que requiere que la controversia seasuscitada entre, al menos, dos autoridades que administren justicia, quepertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen lacompetencia para conocer el asunto. Segundo, el presupuesto objetivo, quese refiere a que debe existir una causa judicial sobre la que se suscite lacontroversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo unproceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.Tercero, el presupuesto normativo, de conformidad con el cual es requisitoque las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por lascuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

17. En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para laconfiguración de un conflicto entre jurisdicciones. En primer lugar, lacontroversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen adistintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto.Por un lado, el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá, quehace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, y, por otrolado, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo deCundinamarca en representación de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Con ello, se acredita el cumplimiento del presupuestosubjetivo.

18. En segundo lugar, la controversia que enfrenta a ambas autoridadesjudiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho presentada por la Nueva EPS contra laSuperintendencia Nacional de Salud. Así, se encuentra acreditado elpresupuesto objetivo.19. Finalmente, las autoridades judiciales en conflicto expusieron lasrazones constitucionales o legales por las que consideran que carecen dejurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. La Subsección A de laSección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo quela competente para conocer del caso es la jurisdicción ordinaria en suespecialidad laboral de acuerdo con lo previsto en los artículos 622 de la Ley1564 de 2012 que modificó el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, así comoa partir de los argumentos esbozados por la Sala Jurisdiccional Disciplinariadel Consejo Superior de la Judicatura en múltiples decisiones. 20. Por su parte, el Juzgado Treinta y tres Laboral del Circuito de Bogotáempleó como fundamento normativo el artículo 2 del CPTSS y el artículo104 del CPACA, la decisión de radicado APL 2642-2017 de la Sala Plena dela Corte Suprema de Justicia y el auto 389 de 2021 de la CorteConstitucional. En atención a ello, se cumple el presupuesto normativo. 21. Verificada la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, laSala Plena pasará a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Treintay tres Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la SecciónPrimera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo paraconocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derechocontra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacionalde Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES. Reiteración del Auto 1165 de 2021[25]

22. La Sala Plena concluyó en el auto 1165 de 2021 que le corresponde ala jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de losprocesos en los que se pretenda la nulidad de los actos administrativosemitidos por la Superintendencia Nacional de Salud mediante los cuales seordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagosinjustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Socialen Salud (en adelante SGSSS). La Corte señaló que el procedimiento quedebe adelantar la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar elreintegro de esos dineros se rige por lo previsto en el CPACA. Por ende, lasdecisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y sulegalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. En consecuencia, se indicó que la competencia de esajurisdicción para resolver este tipo de asuntos tiene como fundamento losartículos 104, 138 y 155 del CPACA.23. Por ende, de conformidad con el auto 1165 de 2021, la jurisdicción delo contencioso administrativo es competente para conocer los procesos denulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidospor la Superintendencia Nacional de Salud que ordenaron a una EPS elreintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES, por supuestos pagosinjustificados del flujo de recursos del SGSSS.

Caso concreto

24. En el presente caso la Nueva EPS presentó solicitud de nulidad yrestablecimiento del derecho contra actos emitidos la SuperintendenciaNacional de Salud, vinculando a la ADRES, en particular, pretendió lanulidad de dos resoluciones en las que se le ordenó reintegrar recursos alFOSYGA, hoy ADRES. Por ende, de conformidad con las consideracionesexpuestas y, en aplicación de la regla contenida en el auto 1165 de 2021, laSala Plena dirime el presente conflicto en el sentido de determinar quecorresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representadapor la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo deCundinamarca, asumir el conocimiento de la solicitud de nulidad yrestablecimiento del derecho objeto de estudio. 25. Esto, pues, como se indicó previamente, en el auto 1165 de 2021 laCorte determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo escompetente para conocer aquellos procesos mediante los cuales se pretendala nulidad de los actos administrativos emitidos por la SuperintendenciaNacional de Salud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordenóa una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES, por supuestospagos injustificados del flujo de recursos del SGSSS. 26. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-3521 a laSubsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo deCundinamarca para que proceda con lo de su competencia y para quecomunique la presente

decisión al Juzgado Treinta y Tres Laboral delCircuito de Bogotá, a los sujetos procesales y a los demás interesados en eltrámite. Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimientodel derecho contra los actos administrativos emitidos por la SuperintendenciaNacional de Salud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros alFOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de

recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud[26].

III.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que le corresponde a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A – Nueva EPS contra la Superintendencia Nacional de Salud. Segundo. REMITIR el expediente CJU-3521 a la Subsección A de laSección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta ytres Laboral del Circuito de Bogotá, a los sujetos procesales y a los demásinteresados en el trámite. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

DECISIÓNNATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

MagistradaCRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

MagistradaCRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[23] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021. Expediente Digital. Documento “03ExpedienteRemido.pdf” Folio 3. [1] Ibid. Folios 3 y 4. [2] Ibid. Folios 2 y 3. [3] Ibid. Folio 81. [4] Ibid. Folios 114-116. [5] Ibid. Folios 128-138. [6] Ibid. Folios 128 y 129. [7] Ibid. Folios 129 -131. [8] Ibid. Folios 131-135. [9] Ibid. Folios 137 y 138. [10] Expediente Digital. Documento “01CJU-3521 Caratula.pdf”. [11] Expediente Digital. Documento “05AutoProvocaConflicto.pdf” Folios 1 y 2. [12] Ibid. Folio 2. [13] Ibid. Folio 3. [14] Ibid. Folios 3 y 4. [15] Ibid. Folios 4 y 5. [16] Ibidem. [17] Ibid. Folio 5. [18] Expediente Digital. Documento “06ConstanciaEnvioCorte.pdf”. [19] Expediente Digital. Documento “03CJU-3521 Constancia de Reparto.pdf”. [20] Ibidem. [21]

[17] Ibid. Folio 5. [18] Expediente Digital. Documento “06ConstanciaEnvioCorte.pdf”. [19] Expediente Digital. Documento “03CJU-3521 Constancia de Reparto.pdf”. [20] Ibidem. [21] [22] “ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos yprecisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia queocurran entre las disntas jurisdicciones”. Auto 155 de 2019. [24] Consideraciones retomadas del Auto 376 de 2023. [25] Auto 1165 de 2021, reiterado en el auto 376 de 2023. [26]