CC - A1881-2022

Auto 1881/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Expediente: CJU-1736

Conflicto de jurisdicción entre el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 27 de abril de 2015,1 la UGPP demandó mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución 8086 del 30 de diciembre de 1993, proferida por la Empresa Puertos de Colombia, Terminal Marítimo Buenaventura, la Resolución No. 0321 del 03 de mayo de 1994, Resolución No. 992 del 30 de agosto de 1994 y la Resolución No. 2070 de 20 de mayo de 1998, proferidas por el Fondo Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia; la Resolución No. 00264 de 3 de mayo de 2002, Resolución No. 00664 de 29 de agosto de 2002, Resolución No. 00068 de 4 de febrero de 2003, Resolución No. 02630 de 14 de noviembre de 2003, Resolución No. 848 de 30 de julio de 2004,

proferidas por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia; la Resolución No. RDP 030663 del 08 de octubre de 2014, y la Resolución No. RDP 36128 del 27 de noviembre de 2014, proferidas por la UGPP, mediante las cuales se reconoció la pensión de jubilación proporcional especial a favor del señor Tulio Enrique Sánchez Sánchez.2 1Expediente digital. Carpeta titulada “CJU0001736-76109310500320190009701”,documento pdf titulado: “09ActaRepartoCuaderno3.pdf”. 2Expediente digital. Carpeta titulada “CJU0001736-76109310500320190009701”, documento pdf titulado: “01DemandaPoder.pdf”. Expediente CJU-1736 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

2. Argumentó que el demandado no tenía derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación proporcional de conformidad con una Convención Colectiva que no le resultaba aplicable por no cumplir con el requisito de tiempo de servicio prestado. Como medida cautelar solicitó la suspensión provisional de las resoluciones demandadas. Por último, pidió a modo de restablecimiento del derecho la devolución del dinero recibido por el señor Sánchez Sánchez con ocasión al reconocimiento ilegal de la pensión. 3

3. La demanda fue repartida al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.4 En audiencia inicial del 21 de junio de 2016, la parte demandada propuso excepción previa de falta de jurisdicción y competencia, bajo el entendido que el señor Tulio Enrique Sánchez Sánchez era trabajador oficial, por lo que la

jurisdicción competente era la ordinaria laboral. Mediante auto interlocutorio No. 308 la corporación declaró no probada la excepción previa y ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado para que se pronuncie sobre la competencia, teniendo en cuenta que la parte demandada interpuso recurso de apelación.5

4. El Consejo de Estado en proveído del 1 de marzo de 2019, declaró que la competencia para conocer del proceso es de los Jueces Laborales del Circuito de Buenaventura. Sostuvo que el señor Tulio Enrique Sánchez Sánchez fue vinculado a la Empresa Puertos de Colombia como trabajador oficial, por lo que de conformidad con los artículos 104, 105 y 152 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 2 de la ley 712 de 2001 y la jurisprudencia del Consejo de Estado6 y de la Corte Suprema de Justicia,7 la jurisdicción contenciosa-administrativa carece de competencia para decidir sobre una controversia suscitada con una persona que tuvo la calidad de trabajador oficial.8

3Ibid. 4Expediente digital. Carpeta titulada “CJU0001736-76109310500320190009701”, documento pdf titulado: “11ActaReparto.pdf”. 5Ibid. “40AutoProcedeRecursodeApelacion.pdf”. 6Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de mayo de 1994, radicación: 6153; Subsección B, providencia del 8 de febrero de 2016, radicado: 76001-23-31-0002010-01895-01 (0234-14) y; Subsección A, providencia de 19 de noviembre de 2018, radicado: 11001-0325-000-2018-00339-00(1363-18). 7Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral: Sentencia del 6 de diciembre de 2011, radicado 40213; Sentencia del 14 de agosto de 2002, radicado 18563; Sentencia del 3 de marzo de 2009, radicado: 33571 y ;Sentencia del 9 de julio de 2014, radicado 43847. 8Ibid. “49DeclaraCompetenciaContinuarJuzgadosLaborales.pdf”. 2 Expediente CJU-1736 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

5. Por lo anterior, el asunto fue repartido al Juzgado 3 Laboral del Circuito de Buenaventura,9 el cual mediante auto interlocutorio No. 082 del 22 de noviembre de 2021 se abstuvo de avocar conocimiento, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Señaló que no tiene la competencia funcional para adelantar el trámite del litigio, habida cuenta que es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para conocer la acción de lesividad que tiene como finalidad pretender la nulidad de unos actos administrativos, de conformidad con el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura del 7 de octubre de 2015, radicado 11001010200020150289800.10

6. El 07 de diciembre de 2021 el expediente fue enviado a la Corte Constitucional. El 01 de julio de 2022 la Sala Plena repartió el expediente de la

referencia al despacho del Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar y el 06 de julio de 2022 se hizo entrega del expediente.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,11 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.12

9Ibid. “09ActaRepartoCuaderno3.pdf”. 10Ibid. “63AutoResuelveNulidad.pdf”. 11 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 12Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 3 Expediente CJU-1736 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se

demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser suscitada por, al menos, El conflicto se suscitó entre el Tribunal dos autoridades que Contencioso Administrativo del Valle Subjetivo administren justicia y del Cauca y el Juzgado Tercero Laboral pertenezcan a diferentes de Circuito de Buenaventura. jurisdicciones. 13 Existencia de una causa judicial sobre la cual se La controversia gira en torno a la desarrolle la competencia para conocer de la controversia, lo que demanda de nulidad y restablecimiento requiere constatar que del derecho en contra de las Objetivo está en desarrollo un Resoluciones mediante las cuales se proceso, un incidente o reconoció pensión de jubilación cualquier otro trámite de proporcional al señor Tulio Enrique naturaleza Sánchez Sánchez (ver párr. -13 supra) jurisdiccional.14 Las autoridades involucradas en el conflicto de Ambas autoridades judiciales jurisdicciones deben enfrentadas expusieron las razones por haber manifestado Normativo las cuales consideran que carecen de expresamente las competencia para conocer del asunto razones por las cuales se (ver párrs. 16 - 17 supra). consideran competentes -o nopara conocer de dicha causa judicial. 15 13 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes

en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 14 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 15 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 4 Expediente CJU-1736 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Buenaventura para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la UGPP en contra de las Resoluciones mediante las cuales se reconoció pensión de jubilación proporcional al señor Tulio Enrique Sánchez Sánchez. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer las demandas que interpone la administración en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social, en especial, cuando la entidad demandante es la misma que ha

proferido el acto cuestionado. Luego, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

D. Competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento promovidas por la administración en contra de su propio acto administrativa. Reiteración.16

11. El Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social contempla en los numerales 4º y 5º del artículo 2º la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social,17en virtud de la cual esta conoce de manera preferente y residual las controversias provenientes de una relación de trabajo o del sistema de seguridad social.18 Sin embargo, de manera excepcional, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo serán competentes para conocer sobre estas materias si existe regla especial de conocimiento sobre estos asuntos. 19

16Para el efecto, se tendrá en cuenta lo dispuesto en las siguientes providencias. Cfr. Corte Constitucional. Autos 316, 385 y 840 de 2021. 17Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001. 18Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia 1822-2020 de 2021. “En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por

el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria”. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia APL2642-2017 de 2017, en la que se indica: “Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º (…)”. Corte Constitucional, sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002. 5 Expediente CJU-1736 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

12. En esta medida, respecto de la competencia para conocer demandas de nulidad que interpone la administración en contra de sus propios actos administrativos (acciones de lesividad), los artículos 97 y 107 de la Ley 1437 de 2011 prevén una cláusula especial en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer acciones de lesividad, incluso cuando los actos demandados versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.20

13. En Auto 316 de 2021,21 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y

restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ahora bien, la Sala Plena en Auto 840 de 2021 determinó que los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. La supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad.22

14. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó, puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.23

15. Regla de decisión. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la

19Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia 1822-2020 de 2021; Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia APL2642-2017 de 2017 y; Corte Constitucional, sentencias C111 de 2000 y C-1027 de 2002. Cfr.,Corte Constitucional, sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la

administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, sentencia T-121 de 2016. 20Cfr., Corte Constitucional, Autos 316 de 2021 y 385 de 2021. 21 Expediente CJU-489. Reiterado por los Autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 410, 411, 412, 431, 432, 437, 454 de 2021 y 832, 833, 873 de 2022 22 Cfr. Párrafo 1 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. 23Cfr., Corte Constitucional, Auto 840 de 2021. 6 Expediente CJU-1736 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esto comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.

Caso concreto: La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine

16. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la UGPP en contra de las Resoluciones No. 0321 del 03 de mayo de 1994, No. 992 del 30 de agosto de 1994, No. 2070 del 20 de mayo de

1998, No. 00264 del 3 de mayo de 2002, No. 00664 del 29 de agosto de 2002, No. 00068 del 4 de febrero de 2003, No. 02630 del 14 de noviembre de 2003 y No. 848 del 30 de julio de 2004, proferidas en su momento por Foncolpuertos y, las Resoluciones No. RDP 030663 del 08 de octubre de 2014 y No. RDP 36128 del 27 de noviembre de 2014 proferidas por la UGPP, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

17. En efecto, se trata de una demanda presentada por una entidad pública – UGPP– en contra de actos administrativos en materia pensional, proferido por una entidad liquidada –Foncolpuertos–,24 cuyas obligaciones relativas a la administración de los derechos y prestaciones sociales quedó a cargo de la entidad demandante.25 De esta manera, es una demanda presentada por la administración en contra de actos administrativos que se pueden catalogar como propios –acción de lesividad– para los efectos de la definición del juez competente. En concreto, la UGPP solicitó como pretensiones: (i) declarar la nulidad de las mencionadas Resoluciones y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución del dinero recibido por el señor Tulio Enrique Sánchez Sánchez con ocasión al reconocimiento ilegal de la pensión.

18. Bajo estos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente

CJU-1736 para lo de su competencia.

III. DECISIÓN

24El artículo 33 de la Ley 1 de 1991 dispuso la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia 25Cfr. Ley 1151 de 2007, art. 156, núm. I; Decreto 169 de 2008, art. 1-A-1; Decreto 4107 de 2011, art. 63, y Decreto 1194 de 2012. 7 Expediente CJU-1736 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca es la autoridad judicial competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la UGPP en contra del ciudadano Tulio Enrique Sánchez Sánchez. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-1736 al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

8 Expediente CJU-1736 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 9