CC - A1884-2022

Auto 1884/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

Referencia: Expediente CJU-1862

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 19 de octubre de 2020, por medio de apoderado, las señoras Johanna Morales Cifuentes y María Eugenia Medina Morán acudieron al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, buscando anular los siguientes actos administrativos: (i) Oficio No. S-2019-145451/SECSA-ASJUR-2.9 del 18 de octubre de 2019 y (ii) Oficio No. S-2019/145467/SECSA-ASJUR-2.9 del 18 de octubre de 2019 respectivamente.1

2. Lo anterior, con el fin de que se declare la existencia de una relación laboral entre ellas y la administración (Seccional del Valle de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Ministerio de Defensa)2 y se ordene el pago de las sumas a las que haya lugar, al considerar que el contrato de prestación de servicios suscrito por

ellas para el cargo de Técnica Auxiliar de Enfermería se ejecutó en la realidad como un contrato de trabajo, en tanto se dieron los elementos de subordinación, prestación personal del servicio y remuneración.3 1Expediente digital CJU 1862. Anexos 02 y 03. Demanda y acta de reparto. 2Expediente digital CJU 1862. Anexos 04 y 04. Pruebas aportadas al proceso por las accionantes. Al interior de estos anexos se encuentran, o bien los contratos suscritos entre ellas y la administración, o bien las certificaciones expedidas por la Seccional del Valle por medio de sus representantes o a través de apoderado. 3Expediente digital CJU 1862. Anexo 03. Demanda. Expediente CJU-1862 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

3. Puntualmente se tiene que, de un lado, María Eugenia Medina Morán alega haber laborado mediante contratos de prestación de servicios sucesivos desde junio de 2002 hasta octubre de 2018 y, de otro, Johanna Morales Cifuentes sostiene que trabajó en el mismo cargo, y mediante la misma modalidad de contrato, entre julio de 2003 y julio de 2019.4

4. Inicialmente, el caso llegó a conocimiento del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali quien, en Auto del 6 de noviembre de 2020, declaró la falta de jurisdicción para tramitar el asunto y ordenó remitir el expediente a la jurisdicción Ordinaria, al considerar que “La jurisdicción idónea para conocer de los procesos que versen sobre controversias de la seguridad social

de los afiliados con las entidades administradoras o prestadoras, cuando los mismos no son empleados públicos, es la ordinaria, de conformidad con las reglas de competencia establecidas en la legislación laboral, en específico, el artículo 2 numeral 1 del Estatuto Laboral.”5

5. Una vez remitido el caso, según consta en el acta individual de reparto del 25 de mayo de 2021, el trámite le correspondió al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali.6 Este juzgado, mediante Auto del 21 de enero de 2022, sostuvo que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo según el Numeral 4o del Art. 104 de. C.P.A.C. está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, al igual que de los procesos los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público (…)”.7

6. Adicionalmente, puso de presente que, dentro del material probatorio que obra en el expediente, no hay forma de determinar las funciones que desempeñaban las demandantes en el cargo de Técnica Auxiliar de Enfermería.

Según el juzgado, ello resulta problemático, puesto que la activación de la

competencia de la Jurisdicción Ordinaria requiere determinar si se trataba de trabajadoras oficiales. Como tal circunstancia no se encuentra acreditada, el Juzgado concluyó “que las actividades desplegadas por las demandantes son ajenas al mantenimiento y servicios general al interior de la empresa de salud para la cual laboró, de allí que no siendo la jurisdicción ordinaria laboral la competente para conocer de esta clase de juicios sino la Contencioso Administrativa.”8 4Expediente digital CJU 1862. Anexos 03,04 y 06. Demanda y pruebas adjuntas. 5Expediente digital CJU 1862. Anexo 07. Auto que declara falta de jurisdicción. 6Expediente digital CJU 1862. Anexo 11. Segunda Acta Individual de reparto. 7 Expediente digital CJU 1862. Anexo 12. Auto conflicto de competencias. 8Ídem 2 Expediente CJU-1862 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

7. Con base en lo anterior, a través de oficio con fecha del 1 de febrero de 2022, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto de jurisdicciones.9

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

8. De conformidad con lo previsto en los artículos 241 numeral 11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015,10 la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Esta Corte ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”11 Con fundamento en la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el Auto 155 de 2019, esta Corporación determinó que la configuración de un conflicto de jurisdicciones depende del cumplimiento de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos en que se explica cada uno a continuación.12

10. Presupuesto subjetivo. Exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.

En esa medida, “no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.” 13

11. Presupuesto objetivo. Supone la existencia de una causa judicial, es decir, que pueda verificarse que en este punto se encuentra en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite que tenga naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existe conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra

9Expediente digital CJU 1862. Anexo 13. Oficio remisorio. 10“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía

de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 11Cfr. Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 608 de 2019 y 733 de 2021. 12Cfr. Corte Constitucional, Autos 556, 580, 581, 628, 691, 716, 717 de 2018; 092, 283, 328, 329, 371, 372, 373, 424, 425, 452, 489, 503, 508A, 556, 608 de 2019 y 087, 146, 233 de 2020. 13Cfr. Corte Constitucional, Auto 144 de 2022 3 Expediente CJU-1862 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución Política).14

12. Presupuesto normativo. Se requiere que las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones constitucionales o legales por las que se consideran competentes o no para conocer de la causa. Así pues, no existirá conflicto cuando:

(a) se advierta que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades

en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.15

13. Dicho esto, en la presente oportunidad, para la Corte es claro que se cumplen los presupuestos para que se presente un conflicto negativo entre el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali, tal y como pasa a explicarse.

14. Presupuesto subjetivo. En primera medida, se verifica que el conflicto se presenta entre dos autoridades pertenecientes a distintas jurisdicciones ya que, de un lado, está la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo declarando su falta de jurisdicción por medio del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali y, de otro, Jurisdicción Ordinaria Laboral considerándose igualmente sin competencia a través del Juez Diecisiete Laboral del Circuito de Cali.

15. Presupuesto objetivo. A lo largo del expediente se encuentra acreditado el desarrollo de un mismo hecho que suscitó la controversia. En efecto, el origen del caso se da en el marco del proceso que se adelanta por las demandantes Johanna Morales Cifuentes y María Eugenia Medina Morán en busca del reconocimiento de una relación laboral entre ellas y la Seccional del Valle de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional.

16. Presupuesto normativo. En cuanto a este último, encuentra la Corte que ambas partes hacen referencia al fundamento legal en el que recae su falta de competencia. Inicialmente, El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali emitió un auto en el que considera competente a la justicia ordinara con

fundamento en “el artículo 104 numeral 4° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)” y “las reglas de competencia establecidas en la legislación laboral, en específico, el artículo 2 numeral 1 del Estatuto Laboral.” 16

17. Por su parte, una vez recibido el expediente en la jurisdicción ordinaria, el Juez Diecisiete Laboral del Circuito de Cali manifestó a través de auto que el caso le corresponde conocerlo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con

14Ídem. 15Ídem. 16Expediente digital CJU 1862. Anexo 07. Auto que declara falta de jurisdicción. 4 Expediente CJU-1862 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar base en “el Numeral 4 del Art. 104 de. C.P.A.C (…)”, “(…) el numeral 2 del Art. 152 (…)” y “el numeral 2 del Art. 155 del C.P.A.C (…)”. En ese sentido, la Corte encuentra acreditados los presupuestos y sigue adelante con el análisis de fondo.

C. Sobre competencia para conocer de las controversias laborales suscitadas a raíz de contratos de prestación de servicios con la administración

18. La Corte como autoridad encargada de dirimir los conflictos entre jurisdicciones, a partir del Auto 492 de 2021, fijo una regla que ha sido reiterada hasta la actualidad, según la cual “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una

relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.”17

19. En efecto, se trata de una conclusión que ha sido reafirmada, entre otros, en los Autos 618 de 2021, 680 de 2021, 684 de 2021 y 1229 de 2022.18 Dentro de ellos, se destaca este último, dentro del cual se estudió un caso de un ciudadano que sostenía que sus contratos de prestación de servicios celebrados con la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. que presuntamente encubrían una relación laboral. Una vez más, la Corte ordenó enviar el expediente a la Jurisdicción Contenciosa, por ser la competente.19

20. Al respecto, se tiene que la justificación con base en la cual esta Corporación ha enviado estos casos a conocimiento de los jueces administrativos ha sido que “(…) es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.”20 En tal sentido, esta jurisdicción “dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el

Estado.”21

21. De tal suerte que la regla que permanece y será nuevamente aplicada por la

Corte, es la de que las controversias suscitadas por la celebración de un contrato de prestación de servicios en el que los contratistas reclaman la existencia de una relación laboral con la administración, corresponde conocerlas a la jurisdicción Contenciosa Administrativa.22 17Cfr. Corte Constitucional. Auto 492 de 2021. 18Cfr. Corte Constitucional. Auto 1229 de 2022. 19Ídem. 20Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1293 de 2005 y Auto 492 de 2021. 21Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-1210 de 2008, T-217 de 2017, T-279 de 2016 y T-031 de 2018, y Auto 492 de 2021. 22Cfr. Auto A-492 de 2021. “La revisión de contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Lo que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las 5 Expediente CJU-1862 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar El caso concreto

22. Teniendo en cuenta que la descripción fáctica del caso demuestra que (i) las demandantes eran efectivamente contratistas del Estado según consta, para el caso de Johana Morales Cifuentes, en las copias de los contratos al interior del expediente suscritas por ella y la Jefatura de la Seccional de Sanidad del Valle de la Policía Nacional, 23 y para el caso de María Eugenia Medina Morán, en la

certificación expedida por el Responsable de Talento Humano de la misma entidad;24 (ii) que demandan buscando declarar una relación laboral encubierta con un contrato de prestación de servicios; y (iii) que a raíz de la demanda se suscitó un conflicto negativo de jurisdicciones entre la jurisdicción Ordinaria y la Contenciosa Administrativa, pues ninguna de ellas se considera competente para conocer el caso, pasa la Corte a dar aplicación a la regla reiterada para esos casos.

23. Así, se tiene que el expediente debe ser enviado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en concreto, al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali, pues es este quien legalmente debe resolver la controversia planteada. Ciertamente, según lo señalado en el acápite anterior, tanto el artículo 104 del CPACA, como la jurisprudencia de esta Corte, originada desde el Auto 492 de 2021, respaldan el envío de este expediente a la mencionada jurisdicción, en tanto se cumplen los supuestos fácticos y jurídicos señalados para que se resuelva en ese sentido.

24. Conforme a lo anterior, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali y comunicar la presente decisión a los interesados.

25. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el artículo 104 del

CPACA.

III. DECISIÓN

entidades del sector público, “para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable”, en los términos del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esto en la medida en que lo que se propone es el examen de la actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”. 23Expediente digital, CJU 1862. Anexo 04 página 16. 24Ídem. Anexo 06 página 4. 6 Expediente CJU-1862 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto positivo de Jurisdicciones entre el el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali. SEGUNDO.- DECLARAR que el conocimiento del proceso corresponde al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali. TERCERO.- REMITIR el expediente CJU-1862 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

7 Expediente CJU-1862 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8