CC - A1886-2022

Auto 1886/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-1909

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Medellín

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 3 de agosto de 2016, la Administradora Colombiana de Pensiones

(en adelante Colpensiones) instauró ante los Juzgados Administrativos de Medellín el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 051615 del 04 de abril de 2013, mediante la cual la entidad ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la señora Clara Inés Aguilar Piedrahita. Lo anterior, basado en que la entidad incurrió en un error de hecho, al no cumplirse el requisito de las 750 semanas cotizadas a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones.1

2. El expediente fue repartido al Juzgado 18 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Este juzgado, mediante auto del 16 de agosto de 2016 dio trámite del medio de control presentado y ordenó notificar a la parte

1 Expediente CJU 1909, Documento Digital “01ExpedienteDigital.pdf”, folio 5.

Ref.: Expediente CJU-1909

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar demandada.2 En el desarrollo del proceso, la parte demandada propuso la excepción previa de pleito pendiente, la cual fue declarada como no probada por este despacho judicial, en audiencia del 12 de marzo de 2018. Ante esta decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación, el cual fue concedido, por lo que se remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para resolver el recurso.3

3. El 13 de marzo de 2020, y en conocimiento del recurso de apelación presentado por la parte demandada, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró su falta de jurisdicción y competencia para tramitar el asunto, y resolvió remitir el caso a los Jueces Laborales del Circuito de Medellín. Para sustentar su decisión, señaló que las normas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consagradas en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, determinan que, en materia laboral, solo los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de estos, cuando una entidad de Derecho Público administra su régimen, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.4

4. Seguidamente, citó el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, el cual le atribuye las controversias de los asuntos relativos a la prestación de servicios de la seguridad social que susciten de un contrato de trabajo, a la

jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Igualmente, mencionó jurisprudencia del Consejo de Estado en el que se determina que el pronunciamiento por medio de un acto administrativo no cambia la jurisdicción competente para conocer el asunto.5 De esa manera, concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de todas las nulidades de actos administrativos propios, puesto que se debe acudir a los mecanismos procesales que regulan el caso en concreto.6

5. El 12 de febrero de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Medellín, el cual, mediante auto del 3 de diciembre de 2021, dispuso declarar la falta de competencia por falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto. Fundamentó su decisión señalando que la pretensión de la demanda es anular un acto administrativo propio por vía judicial, figura regulada en el 97 del Código Administrativo y de lo Contencioso

2Ibid., folio 165. 3Ibid., folios 563-568. 4Ibid., folios 665-671. 5Consejo de Estado, sentencia del 28 de marzo de 2019, No. Radicación 11001032500020170091000 (4857) 6Expediente CJU 1909, Documento Digital “01ExpedienteDigital.pdf”, folio 670. 2

Ref.: Expediente CJU-1909

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Administrativo.7 Finalmente, señaló que sentencias del Consejo de Estado y del Consejo de Superior de la Judicatura han determinado que este tipo de

asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que se trata de un acción que pretende demostrar la ilegalidad de un acto administrativo.8

6. El 14 de febrero de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. El expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 29 de julio de 2022 y remitido al despacho el 2 de agosto siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,9 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”10

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se

acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación Subjetivo La controversia debe ser El conflicto se suscitó entre una autoridad

7Expediente CJU 1909, Documento Digital “04ProponeConflicto.pdf”, folio 1. 8Ibid., folio 2y 3. 9“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 10Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 3

Ref.: Expediente CJU-1909

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar suscitada por, al menos, de la Jurisdicción Contencioso dos autoridades que Administrativa y otra perteneciente a la administren justicia y Jurisdicción Ordinaria en su especialidad pertenezcan a diferentes Laboral. jurisdicciones.11 Existencia de una causa Existe una controversia entre el Tribunal judicial sobre la cual se Administrativo de Antioquia y el Juzgado desarrolle la controversia, 1º Laboral del Circuito de Medellín con lo que requiere constatar Objetivo respecto a cuál jurisdicción es la que está en desarrollo un competente para conocer y resolver la proceso, un incidente o acción de lesividad interpuesta por cualquier otro trámite de Colpensiones. naturaleza jurisdiccional.12 Tanto el Tribunal Administrativo como el Juzgado 1º Laboral del Circuito de

Medellín acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, el asunto Las autoridades no era de competencia de la jurisdicción de involucradas en el lo contencioso administrativo sino de los conflicto de jurisdicciones jueces laborales. Igualmente, se refirió a un deben haber manifestado fallo del Consejo de Estado para soportar Normativo expresamente las razones su postura. Por su parte, la segunda por las cuales se autoridad judicial manifestó que la consideran competentes -o demanda pretende la nulidad de un acto nopara conocer de dicha administrativo propio, siendo competencia causa judicial.13 de la jurisdicción contencioso administrativa, acorde a lo señalado en el artículo 97 de la Ley 1437de 2011. Finalmente, acudió a pronunciamientos del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura que determinan el conocimiento de este tipo de procesos es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 11 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 12 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o

no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 13 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 4

Ref.: Expediente CJU-1909

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Medellín. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración

11. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.14 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”15 A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”16

12. En Auto 316 de 2021,17 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del proceso le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso 14 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021.

Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se

refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 15 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 16Ley 1437 de 2011, artículo 104. 17 Expediente CJU-489. 5

Ref.: Expediente CJU-1909

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,18 454,19 y 38420 de 2021, entre otros.

D. Caso concreto

13. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Medellín.

14. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto señalando que el Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

15. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,21 454,22 y 384 de 2021,23 según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de la Resolución GNR 051615 del 04 de abril de 2013, mediante la cual la entidad ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la señora Clara Inés Aguilar Piedrahita, es competencia de

la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

16. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. 18 Expediente CJU 838. 19 Expediente CJU 866. 20 Expediente CJU-377. 21 Expediente CJU 838. 22 Expediente CJU 866. 23 Expediente CJU-377. 6

Ref.: Expediente CJU-1909

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1909 al Tribunal Administrativo de Antioquia para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Medellín.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

7

Ref.: Expediente CJU-1909

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8