CC - A1889-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1889 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3652

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Primero Laboral de la misma ciudad

Magistrado Sustanciador: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta1, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

CONSIDERACIONES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones.

La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda para declarar la nulidad de la Resolución GNR 409015 del 16 de diciembre de 2015, proferida por la misma entidad. A través de dicho acto administrativo, la accionante reliquidó la pensión de vejez concedida al señor Pablo Alirio Medina Urintive. Sin embargo, en la misma se tuvo en cuenta un ingreso base de cotización inconsistente, lo cual, según la demandante, genera una mesada pensional superior a la que en derecho le corresponde.

2. Trámite ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El presente asunto correspondió en una primera oportunidad al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sogamoso. En auto del 1º de marzo de 2021,

esa autoridad declaró falta de competencia territorial, en razón a que en el reporte de cotizaciones que obra en el expediente, se aprecia que el trabajador tuvo como último lugar de trabajo la E.S.E. Hospital Regional de Duitama, lugar en donde 1 El artículo 241 de la Constitución establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Expediente CJU-3652 M.S. Juan Carlos Cortés González. 2 se realizaron las cotizaciones base del reconocimiento pensional. En ese orden de ideas, dispuso remitir el expediente a los jueces administrativos de Duitama, previo reparto.

3. Luego el expediente fue repartido al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Duitama. Esa autoridad judicial, por medio de auto del 7 de mayo de 2021, rechazó el expediente por falta de competencia territorial, pues cuando se trata de asuntos pensionales, la competencia es fijada de acuerdo con el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. En concreto, Colpensiones, como demandante, cuenta con domicilio en la

ciudad de Bogotá, D.C. En tal sentido, remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá, para resolver lo pertinente. Aquel, a través de auto del 30 de julio de 20212 indicó que la competencia en este asunto se define de acuerdo al lugar en donde se prestó el servicio, lo cual ocurrió en la ESE Hospital

Regional de Duitama, por tal motivo, definió que la competencia corresponde al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Duitama.

4. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Duitama, luego de admitir la demanda3 y de notificar a la parte demandada, señaló fecha para celebrar audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, en donde decretó y practicó las pruebas pedidas por las partes, tanto en la demanda principal, como en la de reconvención.

5. Además de lo anterior, en auto del 29 de octubre de 2021 el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Duitama negó la petición de medida cautelar presentada por Colpensiones. Aquella consistía en la suspensión provisional de la Resolución GNR 409015 del 16 de diciembre de 2015 objeto de demanda. En contra de esta decisión, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. A través del auto del 3 de diciembre de 2021 el despacho negó la reposición4 y en su lugar concedió el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el efecto devolutivo, lo cual no implicó que se suspendiera el cumplimiento de la providencia apelada, ni el curso del proceso.

6. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto del 16 de junio de 20225, declaró de manera oficiosa la falta de jurisdicción del proceso que, en principio, se le había entregado para resolver el recurso de apelación del auto del auto del 29 de

octubre de 2021, que negó una medida cautelar suspensión provisional de la Resolución GNR 409015 del 16 de diciembre de 2015, objeto de demanda. Explicó que según el artículo 104.4 del CPACA esa jurisdicción está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución y en leyes especiales, de las controversias concernientes “…a la relación legal y reglamentaria entre 2 Expediente Digital C01Principal,15TABDecideConflicto. 3 Auto del 10 de septiembre de 2021. Expediente Digital C01Principal. 22AutoAdmiteDda. 4 En resumen, indicó que en aquella etapa procesal no era posible determinar si el acto administrativo demandado debía ser objeto de nulidad, pues debían clarificarse los ciclos de cotización realizados al demandante por su empleador. Adicionalmente, con dicha medida se podría afectar el ingreso mínimo del pensionado. 5 Expediente digital, Cuaderno C02 Medida Cautelar, documento: 001-AutoDeclaraFaltadeCompetencia Expediente CJU-3652 M.S. Juan Carlos Cortés González. 3 los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Seguidamente, indicó que el artículo 105 ibídem excluye de su conocimiento “Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. De ese modo, en ejercicio de control de legalidad y de acuerdo a la mencionada excepción, consideró que este proceso era de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, por cuanto en él se pretende controvertir el reconocimiento pensional efectuado a favor de un trabajador

oficial6, lo cual es una controversia propia de la referida jurisdicción en los términos del artículo 2º del CPTSS. Por ende, declaró de manera oficiosa la falta de jurisdicción para conocer de ese asunto y ordenó enviar el proceso al juzgado de primera instancia, a fin de que tome las medidas pertinentes para la remisión de la totalidad del proceso a los juzgados ordinarios laborales de Duitama para su conocimiento7. En contra de la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto negativamente en providencia del 8 de septiembre del 20228.

7. En auto del 7 de octubre de 20229, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Duitama en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 16 de junio de 2022 del Tribunal Administrativo de Boyacá, remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados de Duitama, para que el asunto fuera repartido entre los juzgados laborales del circuito de esa misma ciudad.

8. Decisión de la jurisdicción ordinaria laboral. El expediente fue repartido al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Duitama. En auto del 13 de enero de 2023, esa autoridad judicial promovió conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Sostuvo que jurisdicción laboral es competente para conocer las controversias relacionadas con los contratos de trabajo y también los conflictos que se lleguen a suscitar entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras de los servicios de la Seguridad Social. Sin embargo, dicha disposición normativa no contempla que el juez del

trabajo sea competente para conocer de aquellos asuntos en los que se ponga en juicio la legalidad de los actos administrativos que puedan expedir las entidades públicas.

9. Expuso que, la presente controversia no tiene origen en un contrato de trabajo ni se enmarca en los desacuerdos que se pueden presentar entre un afiliado o empleador con una entidad de seguridad social. Por el contrario, tiene por finalidad obtener la declaratoria de nulidad de sus propios actos administrativos amparado en el artículo 93 del CPACA conforme a los trámites inherentes a la acción de lesividad, lo cual solo puede ser estudiado por la jurisdicción administrativa. 6 Según el Tribunal en aplicación a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988; artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y 797 de 2003 y parágrafo 4 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005. 7 Expediente digital, Cuaderno C02 Medida Cautelar, documento: 001-AutoDeclaraFaltadeCompetencia. 8 Expediente digital, Cuaderno C02 Medida Cautelar, documento: 004-autoConfirmaDecision. 9 Expediente digital, Cuaderno01Principal, documento:61AutoObedeneyCumplir37.

Expediente CJU-3652 M.S. Juan Carlos Cortés González. 4

10. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas del auto 155 de 2019 proferido por la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que existe una autoridad de la jurisdicción

de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y ambas niegan ser competentes para resolverlo. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, en tanto existe una causa judicial activa presentada por Colpensiones, por medio de la cual demanda la nulidad de un acto administrativo propio que reconoció, desde su perspectiva, una prestación económica de manera irregular. Tercero, satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades plantean una disputa legal y jurisprudencial relacionada con la competencia. De un lado, el juez de lo contencioso administrativo hizo referencia a que no se cumplen los presupuestos de competencia de esa jurisdicción (artículo 104 del CPACA) y que por el contrario se encontraba dentro de la causal de excepción del artículo 105 ejusdem. De otro lado, se advierte que el juzgado laboral indicó que el proceso iniciado por Colpensiones debía ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa, en razón a la naturaleza de la acción de lesividad en los términos del artículo 95 del CPACA.

11. Reiteración del auto 316 de 2021. La Sala Plena de esta Corporación sentó una regla de decisión para casos como el presente, según la cual en aquellos eventos en los que una entidad pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones demande sus propios actos administrativos, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia para conocer del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, sin perjuicio de que el acto administrativo en controversia recaiga sobre asuntos de

seguridad social.

12. Esta regla de decisión fue adoptada con base en: (i) el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, que facultó a la administración para demandar sus propios actos, cuando el titular niega el consentimiento para revocarlo y es contrario al ordenamiento jurídico10; (ii) la cláusula general de competencia del artículo 104 ibidem, que dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”; y (iii) que la autoridad administrativa, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento consagrado en el artículo 138 de la precitada ley, puede impugnar sus actos administrativos, con independencia de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas, con miras a proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la administración. 10 En esa misma línea, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, declarado exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-835 de 2003, dispuso la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sin el consentimiento del particular, solamente en el evento en que, para su expedición fue evidente que medió un delito.

Expediente CJU-3652 M.S. Juan Carlos Cortés González. 5

13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para

conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones, conforme a la regla de decisión contenida en el auto 316 de 2021 y que en esta oportunidad la Sala reitera. Primero, de acuerdo con el artículo 1° del Decreto 4121 de 2011, la demanda es promovida por una entidad de naturaleza pública. En particular, Colpensiones es una empresa industrial y comercial del Estado de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su objeto es la administración estatal del régimen pensional de prima media con prestación definida. Segundo, se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo propio, que reconoció un derecho específico y concreto. Aquella acción tiene como propósito la nulidad de la Resolución GNR 409015 del 16 de diciembre de 2015, por medio de la cual la entidad reliquidó una pensión de vejez al señor Pablo Alirio Medina Urintive.

14. Conclusión. La Sala dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa la competencia para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por Colpensiones, en contra de la Resolución GNR 409015 del 16 de diciembre de

2015. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

15. Como quiera que el conflicto de competencia derivó del Tribunal Administrativo de Boyacá al momento de resolver el recurso de apelación del

auto del 29 de octubre de 202111, para efectos prácticos se entenderá a aquella autoridad como la representante de la jurisdicción contenciosa, motivo por el cual, se le remitirá el expediente CJU-3652 a fin de que disponga lo pertinente, por una parte, en relación con el recurso de apelación formulado en contra del auto del 29 de octubre de 202112 del cual conocía al momento de establecer la falta de jurisdicción y por otra, para que el Juzgado Primero Administrativo de Duitama pueda continuar con el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 409015 del 16 de diciembre de 2015.

16. Regla de decisión: Cuando la administración demanda un acto propio, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el conocimiento del asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, 11 En dicho auto el Juzgado Primero Administrativo de Duitama negó la petición de la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado. 12 Ver cita 9. Expediente CJU-3652 M.S. Juan Carlos Cortés González. 6 RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y, en consecuencia, DECLARAR que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer del medio de control de nulidad

y restablecimiento del derecho presentado por Colpensiones, contra el acto propio que reliquidó la asignación pensional del señor Pablo Alirio Medina Urintive. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3652 al Tribunal Administrativa de Boyacá para que dentro del ámbito de su competencia disponga del trámite pertinente, en especial para que comunique la presente providencia, junto con los anexos del caso, tanto al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Duitama, como al Juzgado Primero Administrativo de Duitama y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado Expediente CJU-3652 M.S. Juan Carlos Cortés González. 7

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General