CC - A195-2020

Auto 195/20 SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cumplimiento de órdenes emitidas en la sentencia SU.484 de 2008 HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS-Efectos de la Sentencia SU.484 de 2008 Le corresponde (al Gerente Liquidador de la Fundación San Juan de Dios, hoy Mandatario del proceso de liquidación,) emitir las órdenes de pago en relación con los derechos reconocidos en providencias judiciales ejecutoriadas con anterioridad a la Sentencia SU-484 de 2008, incluso si ello significa el pago de acreencias por vigencias laborales o contractuales posteriores a las fechas indicadas en los numerales 4º y 5º de su parte resolutiva, de conformidad con lo establecido en la orden segunda del Auto 268 de 2016. Sin embargo, cuando se trata de sentencias de tutela proferidas antes del 15 de mayo de 2008, que no establecieron un parámetro temporal para la liquidación y pago de las obligaciones laborales adeudadas, deberá declarar que dichas relaciones laborales solo pudieron tener como vigencia máxima los plazos indicados en los numerales 4º y 5º de la parte resolutiva de la Sentencia SU-484 de 2008. SEGUIMIENTO EN MATERIA DE PROTECCION LABORAL DE EXTRABAJADORES DE LA FUNDACION SAN JUAN DE DIOSDeclarar el nivel de cumplimiento general y cesar el seguimiento de la sentencia SU-484/08

Referencia: Cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008.

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C., diez (10) de junio de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de las competencias establecidas en el numeral décimo sexto de la sentencia SU-484 de 2008 y el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, profiere el siguiente AUTO En esta providencia: 1) se explicará la modalidad de seguimiento adoptada para el cumplimiento de la sentencia SU-484 de 2008; 2) se evaluará la necesidad de pronunciarse sobre obstáculos persistentes del proceso liquidatorio de la Fundación San Juan de Dios, que tienen que ver con las órdenes de tutela proferidas en el fallo de unificación de 2008; 3) se examinará el nivel de cumplimiento alcanzado respecto de la decisión judicial; y 4) se adoptarán las medidas correspondientes.

I. Modalidad de seguimiento prevista para la Sentencia SU-484 de 2008.

Tipos de órdenes judiciales. Límites a la intervención del juez constitucional y parámetros de cumplimiento 1.1. Tipos de órdenes para la protección de los derechos fundamentales La jurisprudencia constitucional ha precisado las diferencias entre órdenes simples, complejas y estructurales1. La orden simple es la primera estrategia que debe adoptar el juez. Históricamente se ha asociado a la intención del constituyente de 1991 –expresada en el artículo 86– según la cual la acción de tutela está diseñada para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de la persona destinataria de la orden. En esta perspectiva, al menos desde la Sentencia T-086 de 2003, ha quedado claro que “una orden simple comprende

una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto”. Este sentido limita el alcance de la acción de tutela, ya que no está destinada a resolver problemas generales, reglamentar o apalancar derechos en la realidad, sino a proteger a la persona que directamente solicita el amparo constitucional. Después de todo, el Decreto 2591 de 1991 –que reglamenta esta acción– requiere que el fallo indique con toda claridad la obligación de hacer o abstenerse de hacer algo en un “plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que en ningún caso podrá exceder de 48 horas”2. En tal contexto, al juez constitucional le corresponde adoptar órdenes perentorias, que puedan ejecutarse de forma inmediata y cuyos efectos jurídicos no trasciendan a las partes. Una orden compleja es menos frecuente que una orden simple, ya que su adopción deriva de la necesidad de proferir un remedio judicial coherente con un mayor nivel de desprotección de los derechos fundamentales. El común denominador en este tipo de casos es la consideración de que, inevitablemente, la solución al problema sobrepasa “la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno”3. No es casualidad que se trate de un evento excepcional, puesto que al juez de

tutela le corresponde demostrar que la afectación de los derechos no puede 1 Cfr., Sentencias T-086 de 2003 y T-267 de 2018, y Auto 693 de 2017. 2 Decreto 2591 de 1991, artículo 29. 3 Cfr., Sentencia T-086 de 2003. 2 conjurarse en corto plazo o, visto en contexto, coincide con un problema mayor que, de no solucionarse, ni la persona destinataria directa de la orden, ni otros individuos en igualdad de condiciones, verían materializados sus derechos. Existen varios casos en la jurisprudencia constitucional que, sin relacionarse con un Estado de Cosas Inconstitucional, adoptan este tipo de determinaciones. Recientemente, por ejemplo, la Sala Primera de Revisión de Tutelas, mediante la sentencia T-080 de 2018, adoptó órdenes de ejecución compleja para asegurar los derechos a la vida, a la salud y la dignidad humana de los menores indígenas en el departamento de Chocó. Asimismo, la Sala Cuarta, a través de la providencia T-002 de 2019, ordenó la ejecución de estudios técnicos para verificar la estabilidad y habitabilidad de suelos en el barrio Villa Cali, Sector II de la Localidad de Bosa, en el Distrito Capital. Del mismo modo, la Sala Séptima de Revisión, por medio de la sentencia T-012 de 2019, requirió el desarrollo de acciones para mitigar la escasez de recursos hídricos en la isla Tierra Bomba, en jurisdicción del Departamento de Bolívar. La praxis constitucional demuestra que este tipo de órdenes demanda la

presencia y articulación de una pluralidad de agentes públicos y privados, la adopción de planes y mesas de trabajo y tiempos de respuesta que superan el plazo de 48 horas establecido en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991. Por esta razón, la jurisprudencia ha caracterizado las órdenes complejas en los siguientes términos: “i) no se enmarcan, necesariamente, en la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional; ii) pueden involucrar a un número representativo de tutelantes; iii) suelen evaluar la vulneración de varios derechos fundamentales determinados; iv) su emisión usualmente demanda la acción coordinada de varias entidades estatales; sin embargo, v) no implica, indefectiblemente, el diseño y ejecución de políticas públicas”4. Lo que podría denominarse una orden estructural utiliza el mayor nivel de complejidad posible para resolver los desacuerdos respecto de la protección de los derechos fundamentales, pero a través de la figura del Estado de Cosas Inconstitucional. Como lo demuestra la jurisprudencia, este es un ejercicio altamente excepcional que está reservado a la Corte Constitucional. Ningún otro juez puede declarar un Estado de Cosas Inconstitucional, adoptar órdenes estructurales, ni exigir, a través de monitoreo permanente, su cumplimiento5. 4 Cfr., Auto 693 de 2017. 5 Para ello, ver, por ejemplo, las providencias SU-559 de 1997, T-289 de 1998, T-559 de 1998, T-525 de 1999, T-606 de 1999, T-606 de 1999, SU-090

de 2000, T-590 de 1998, T-098 de 1998, T-153 de 1998, SU-250 de 1998, T1695 de 2000, T-025 de 2004, SU-913 de 2009, A-110 de 2013, T-388 de 2013, T-762 de 2015 y T-302 de 2017. 3 La mayoría de las razones que llevan a adoptar este tipo de determinaciones fundamentan su existencia en lo que se supone un escenario de anormalidad constitucional. Esta circunstancia no es otra cosa que la constatación de dificultades en la respuesta del Estado a áreas críticas y estructurales de la agenda pública que ocasionan, por la prolongada omisión de las autoridades responsables, la grave, masiva y sistemática vulneración de derechos. Por tal motivo, este tribunal ha indicado que “estas órdenes ‘responden en forma estructural a un problema de la misma naturaleza’, que exige, por sus dimensiones, la acción coordinada de todo el Estado”6. 1.2. Tipos de órdenes proferidas en la Sentencia SU-484 de 2008 La Sentencia SU-484 de 2008 adoptó órdenes simples y complejas no estructurales. Estaba dirigida a resolver la situación de desprotección de 23 demandantes, extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios y, adicionalmente, examinó un problema mayor, sin el cual, ni los tutelantes, ni otros exempleados en igualdad de circunstancias, podían ver materializados sus derechos fundamentales. Las órdenes simples están contenidas en el numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia SU-484 de 2008. La intención con estas disposiciones era proteger los derechos al mínimo vital, al trabajo y la

seguridad social de los tutelantes, quienes, durante años, no percibieron contraprestación económica por las actividades desempeñadas en la Fundación San Juan de Dios –conformada tanto por el Hospital San Juan de Dios como por el Instituto Materno Infantil–. Las órdenes generales se desarrollan entre los numerales cuarto y vigésimo segundo de la parte resolutiva de la sentencia de unificación. Estas determinaciones se encaminaron a superar una falla detectada en el proceso liquidatorio de la Fundación San Juan de Dios. El problema era la falta de ejecución del componente de protección laboral, dado que, después de la cesación intempestiva de funciones y tras el inicio de la liquidación, las entidades no aseguraron el pago de salarios, pensiones y prestaciones económicas adeudadas. Esta situación llevó a que, mediante la Sentencia SU-484 de 2008, se constatara una falla derivada de “la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de derechos reconocidos constitucionalmente (derecho al trabajo, mínimo vital y a la seguridad social) y desarrollados por la ley y el escaso volumen de recursos destinados a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales”. Teniendo como base este problema de capacidad institucional, la Corporación ordenó la reestructuración del proceso liquidatorio de la Fundación San Juan 6 Cfr., Auto 693 de 2017. 4 de Dios, de modo que sirviera para superar el déficit de protección laboral de los extrabajadores, a partir de las siguientes orientaciones generales: a) el pago de las obligaciones laborales adeudadas por concepto de salarios, descansos obligatorios, indemnizaciones y prestaciones

pensionales y no pensionales; b) la vigencia máxima de las relaciones laborales de los extrabajadores, tanto para el Hospital San Juan de Dios (29 de octubre de 2001), como para los trabajadores del Instituto Materno Infantil (entre agosto y diciembre de 2006); c) las obligaciones a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Cundinamarca, la Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá y la Beneficencia de Cundinamarca, a quienes, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, les correspondería concurrir con el pago de las prestaciones económicas, ejecutadas en cabeza de la Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios; d) los efectos inter comunis de la Sentencia SU-484 de 2008, como consecuencia de la falla producida por la Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, excepto sobre las personas que, antes de la adopción del fallo de unificación, habían obtenido por vía judicial el reconocimiento de los derechos fundamentales tutelados; y e) la adopción de mecanismos de vigilancia, seguimiento y control al cumplimiento de la sentencia, entre ellos, la competencia preferente de la Corte Constitucional para adoptar medidas complementarias7. 1.3. Modalidad de cumplimiento adoptada con la Sentencia SU-484 de 2008 Con posterioridad a la emisión de la sentencia de unificación de 2008, la Corte Constitucional asumió el cumplimiento de las órdenes de ejecución compleja, con soporte en la competencia preferente (desarrollada en el numeral décimo sexto de la parte resolutiva del fallo) y, al mismo tiempo, ejerciendo las

facultades previstas en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que le permiten mantener la competencia hasta que estén “eliminadas las causas de la amenaza”. La discusión acerca del cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008 surgió por desacuerdos respecto del nivel de observancia de los parámetros generales fijados entre los numerales cuarto y vigésimo segundo de la parte resolutiva. 7 Ver, infra, anexos I y II, que detallan el contenido y alcance de las órdenes de tutela. 5 Desde un inicio, varios intervinientes expresaron diferencias sobre las garantías laborales y pensionales a ejecutarse a cargo del Gerente Liquidador, el alcance de los efectos inter comunis de la providencia judicial y, además, problemas interpretativos en lo que se refiere a la vigencia máxima de los contratos, determinada en los numerales cuarto y quinto del fallo de unificación. Por esta razón, a partir de la información recibida y sistematizada, este tribunal adoptó una modalidad de cumplimiento consistente, fundamentalmente, en promover la superación de los obstáculos de la Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, que tenían que ver con la falta de ejecución del componente de protección laboral. La idea era asegurar una visión coherente y normativamente adecuada de la gestión, acorde con las orientaciones previstas en la Sentencia SU-484 de 2008, que lograra resultados satisfactorios del proceso de liquidación y, tras estos avances, el mayor nivel posible de protección de los derechos tutelados8. Con este parámetro, en el Auto 268 de 2016 se procedió a resolver problemas puntuales del fallo de unificación, que suscitaron discrepancias entre las

autoridades responsables y la población beneficiaria de las órdenes judiciales. Concretamente, se solucionaron desacuerdos en lo que concierne a: a) los avances del proceso de normalización de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones; b) el deber de los agentes públicos de respetar y cancelar las obligaciones laborales y pensionales surgidas con ocasión de sentencias proferidas antes del 15 de mayo de 2008, es decir, con anterioridad a la adopción del fallo de unificación; c) el acatamiento de las vigencias de los contratos de trabajo y, en general, de las relaciones laborales, contenidas en los numerales cuarto y quinto de la Sentencia SU-484 de 2008 d) el alcance de las indexaciones, indemnizaciones y derechos convencionales reclamados por los exempleados de la Fundación San Juan de Dios; y e) las facultades de la Comisión de Seguimiento –creada en el numeral décimo sexto de la sentencia de unificación–, para decidir el cierre definitivo del proceso de liquidación de la Fundación San Juan de Dios9. 8 Para más información, ver, infra, anexo III, sobre las providencias judiciales adoptadas durante el proceso de seguimiento. 9 Para más detalle del contenido de la providencia judicial, ver, infra, anexo IV. 6 Más adelante, en el Auto 382 de 2017, al ocuparse de los problemas expuestos por los intervinientes, se examinaron los aspectos que suscitaron mayores obstáculos y, tras la evaluación de los puntos en discusión, se adoptaron medidas complementarias, dirigidas a el cumplimiento del componente de protección laboral. Dichas órdenes estuvieron relacionadas con:

a) la declaratoria de improcedencia de las solicitudes de reconocimiento de derechos convencionales o la aplicación de la convención colectiva de trabajo a extrabajadores del Instituto Materno Infantil; b) la obligación del Liquidador de la Fundación San Juan de Dios de reconocer y pagar las indemnizaciones laborales y moratorias definidas por parte de autoridades judiciales; c) el deber del Gerente Liquidador de indexar las prestaciones adeudadas a los extrabajadores con independencia de su reconocimiento judicial o administrativo; y d) la facultad de los extrabajadores para solicitar la resolución de controversias puntuales por las vías judiciales y administrativas respectivas10. 1.4. Límites a la intervención del juez constitucional Aun con las medidas adoptadas para el cumplimiento del fallo de unificación, la Corte Constitucional continúa recibiendo numerosas peticiones con el propósito de incluirlas en el proceso de seguimiento a la Sentencia SU-484 de 2008 y, en consecuencia, que esta Corporación, en cabeza del magistrado sustanciador, intervenga en su cumplimiento, ya sea mediante autos complementarios, sesiones técnicas o audiencias públicas. Se presenta un número significativamente alto de peticiones por parte de ciudadanos, identificados como extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios, que consideran la competencia del Tribunal Constitucional como una facultad jurisdiccional indefinida e ilimitada. Sugieren que el trámite de cumplimiento cubre cada aspecto discutido en el proceso de liquidación y, solo entonces, cuando se analice cada supuesto particular y concreto, esta Corporación podrá declarar el cumplimiento de la Sentencia SU-484 de 2008.

Desde esta perspectiva, le corresponde al Tribunal Constitucional valorar – caso a caso– si, por ejemplo, el Gerente Liquidador de la Fundación San Juan de Dios reconoció salarios y prestaciones económicas acorde con las vigencias laborales establecidas en los numerales cuarto y quinto del fallo de unificación. O, de ser el caso, examinar si el extrabajador es una persona protegida con órdenes judiciales anteriores a la fecha de adopción de la sentencia de 2008; incluso, implica verificar si, tras la reestructuración del 10 Acerca de la decisión, ver, infra, anexo V. 7 proceso liquidatorio, la persona formuló alguna petición o demanda adicional sobre las obligaciones laborales y pensionales adeudadas. Por debajo de esta concepción subyace una manera de entender el rol del juez constitucional al momento de evaluar el cumplimiento de órdenes de tutela. Responde a la defensa del papel dinámico del operador judicial en la protección de los derechos tutelados. Es decir, para los intervinientes y, en especial para los extrabajadores, la Corte Constitucional debe ofrecer un marco amplio y extensivo de respuestas para solventar cualquier conflicto relacionado con el cumplimiento de la sentencia, incluso, si implica atribuirse parte de la gestión o redefinir las obligaciones de las entidades responsables de ejecutar las órdenes judiciales. Así visto, la Corte se enfrenta a la complejidad de precisar los límites de su intervención y, con ello, los parámetros de cumplimiento de la Sentencia SU484 de 2008, en lo tocante a los aspectos de la providencia judicial respecto de los cuales le corresponde verificar su cumplimiento.

Lo primero que debe indicarse es que el juez constitucional, incluida la Corte, no puede desconocer con su monitoreo el reparto funcional de competencias establecido en la Constitución y las leyes. En concordancia con el principio de separación de poderes (artículo 113 Superior), le corresponde asegurar que el trámite de cumplimiento respete la organización política y la asignación de funciones que faculta a cada órgano y entidad del Estado para conducirse sin mayores limitaciones que las previstas en la legislación11. Esta circunstancia posee un doble significado en lo que atañe a la labor de seguimiento, ya que representa, de un lado, la autonomía de los agentes públicos para diseñar y poner en marcha la respuesta que asegura el cumplimiento de las órdenes proferidas para la protección de los derechos fundamentales y, en contraste con esto, mayor auto restricción judicial, dado que la competencia del juez constitucional no puede representar, ab initio, la adopción de medidas que desconozcan o limiten tal autonomía. Expresado en otras palabras, mientras la entidad responsable ejecuta acciones que, a la par de que responden a obligaciones constitucionales, obedecen a ejercicios de planeación, disponibilidad presupuestal y capacidad institucional, el juez, a través del proceso de cumplimiento, asegura la protección efectiva 11 A lo largo de la jurisprudencia constitucional, la Corte ha insistido en la protección de las competencias democráticas y administrativas constitucionalmente establecidas, en especial, cuando se discute la existencia y nivel de cumplimiento de un Estado de Cosas Inconstitucional. Así, al menos desde la sentencia SU-559 de 1997, este criterio se fijó en la doctrina

constitucional y, luego, se ha reiterado en los casos que, excepcionalmente, este Tribunal adoptó órdenes complejas o estructurales. Ver, por ejemplo, las Sentencias SU-250 de 1998, T-025 de 2004, T-388 de 2013, T-774 de 2015, T762 de 2015 y T-302 de 2017; así como los Autos 112, 373, 591 y 410 de 2016, y 548 y 693 de 2017. 8 de los derechos, mediante las medidas menos lesivas de las competencias democráticas y administrativamente establecidas. La Corte Constitucional ha insistido en que “(…) So pretexto de tener que garantizar el goce efectivo del derecho fundamental, no puede el juez de tutela abrogarse competencias que, en democracia, han sido asignadas a espacios de participación y deliberación política(…)”12; menos aún, en los casos que la doctrina ha catalogado con órdenes complejas y estructurales, “(…) definir de manera precisa lo que estas autoridades deben hacer, ni (…) suplantar las competencias constitucionales de las instituciones encargadas de diseñar, implementar y evaluar las acciones requeridas para resolver la situación (…)”13. Este escenario tiene, por supuesto, una segunda consecuencia connatural: si bien el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público (artículo 113 constitucional), le permite al juez constitucional facilitar la cooperación y coordinación entre las autoridades del Estado encargadas de proteger un derecho fundamental, no supone la potestad para atribuirse, trasladar o dispersar competencias fijadas constitucionalmente14. Esta afirmación no es solo una forma de razonamiento que reconoce el marco

de potestades constitucionales y legales, sino que, además, es una consideración deferente con la gestión de las entidades y agentes públicos. No hay duda de que al Estado le corresponde adoptar las medidas necesarias para que las personas gocen de los derechos reconocidos, por ejemplo, eliminando los obstáculos que niegan su acceso y calidad; sin embargo, no implica per se la ejecución inmediata y plena de todos los derechos. Hay ciertos eventos en donde le compete a las autoridades competentes avanzar progresivamente hacia su máxima realización, teniendo en cuenta el contexto, la complejidad del asunto, la disponibilidad de recursos, entre otros asuntos que los jueces no pueden ignorar al evaluar los avances de la respuesta en el caso concreto15. Por consiguiente, el juez constitucional involucrado en un proceso de seguimiento no puede: (i) atribuirse competencias no previstas en la Constitución o la ley, so pretexto del incumplimiento de las órdenes de tutela, 12 Cfr., Sentencia T-388 de 2013, reiterada en la Sentencia T-302 de 2017. 13 Cfr., Auto 548 de 2017. 14 Ver, igualmente, las Sentencias SU-250 de 1998, T-025 de 2004, T-388 de 2013, T-774 de 2015, T-762 de 2015 y T-302 de 2017; así como los Autos 112, 373, 591 y 410 de 2016, y 548 y 693 de 2017. 15 De hecho, esta Corporación ha manifestado que no puede trasladarse competencias entre entidades del Estado, sino que, al contrario, debe procurarse que, de manera progresiva, los agentes responsables adopten las medidas necesarias para asegurar la protección de los derechos tutelados. Ver,

por ejemplo, las Sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015, T-302 de 2017 y el Auto 548 de 2017. 9 para adoptar medidas que desconocen las dificultades de las entidades del Estado; (ii) trasladar competencias entre instituciones públicas o diluir la responsabilidad de alguna entidad, al considerar que con esa determinación asegura la protección plena y efectiva de los derechos tutelados; (iii) adoptar acciones complementarias que son inviables, imposibles de cumplir o excedan el propósito de las órdenes de amparo, de modo que representen obligaciones desproporcionadas para los agentes públicos; y (iv) adoptar órdenes detalladas y específicas que, por ejemplo, generen la creación de instituciones o programas innecesarios16.

Tercero: el artículo 228 constitucional prevé que el juez cuenta con autonomía e independencia para conducir el trámite de cumplimiento. La praxis constitucional demuestra límites prácticos en esta labor que han sido corregidos con soporte en la autonomía judicial, como sucede con la potestad de la Corporación para orientar y reorientar las estrategias de seguimiento y cierre de un Estado de Cosas Inconstitucional17.

No debe asumirse que el juez cuenta con la potestad para adoptar cualquier determinación, incluso, concluir su intervención sin examinar el nivel de cumplimiento de la sentencia, pero sí que, en virtud de las disposiciones del Decreto 2591 de 1991, desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, puede decidir autónomamente el modelo de seguimiento a adoptar, el propósito de su intervención y los parámetros de cumplimiento y cierre.

Esto sucede con los diferentes modelos de intervención adoptados por la Corte Constitucional que transitan entre Salas Especializadas de Seguimiento, Comisiones Externas de Verificación, Mesas Técnicas de Cumplimiento, Consultorías Especializadas y Supervisiones Puntuales a ciertas órdenes de tutela, del cual sirve de ejemplo la Sentencia SU-484 de 2008. Ciertamente, la diferencia entre los planteamientos de las personas que consideran afectados sus derechos y la postura de las entidades del Estado, la complejidad de los obstáculos, la razón de ser de la providencia judicial, incluso, el mayor o menor grado de involucramiento de los órganos de control y la sociedad civil, constituyen razones suficientes para explicar por qué los jueces adoptan diferentes modelos para determinar el nivel de cumplimiento de las órdenes de tutela. De hecho, recientemente, la capacidad del juez constitucional para decidir el cumplimiento de las órdenes ha descansado en premisas que defienden la necesidad de un diálogo institucional. “(…) Más que un liderazgo piramidal y 16 Así, por ejemplo, esta Corte ha señalado que “(…) No se deben suplantar a las autoridades en el cumplimiento de sus funciones y en el ejercicio de sus facultades ni por el juez directamente a través de sus órdenes, o mediante la creación de entidades o instituciones paralelas que pretenda remplazar la institucionalidad constitucional y legalmente existente (…)”. Cfr., Sentencia T-388 de 2013. 17 Ver, por ejemplo, los Autos 373 de 2016 y 548 de 2017.

10 unilateral del escenario dialógico, en el que esta Corte escucha desde el podio que su investidura le otorga lo que tienen por decir las partes, y luego, emite detalladas órdenes (…)”18, al juez le corresponde promover “(…) espacios de diálogo bajo reglas metodológicas claras, y con el involucramiento de todas instituciones competentes, en el que sean aquellas, y no esta Corporación, las que protagonicen la gestión pública de rigor, en aras de determinar, en el caso concreto, el contenido de los derechos sociales fundamentales que se consideran conculcados y los programas específicos con los que se pretende su realización”19. Por último, el juez constitucional no debe intervenir de manera indefinida, ni indeterminada. El juez actúa sobre la base de reglas democráticas, precedidas de una sentencia judicial y, adicionalmente, como apunta el artículo 229 constitucional, le compete asegurar el acceso efectivo a la administración de justicia mediante la decisión definitiva de cualquier asunto planteado ante su jurisdicción. De ahí que, no pueda permanecer décadas valorando problemas que aparecen en la ejecución natural de una orden, ni modificar, a causa de un nuevo contexto, el contenido de lo ya decidido en instancias judiciales. Este tribunal ha asumido que el equilibrio entre libertad y restricción judicial, que le corresponde alcanzar al juez constitucional, parte de comprender que el monitoreo que ejerce, en virtud de las potestades establecidas en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, está en verificar que la actuación gubernamental se oriente a la satisfacción efectiva de los derechos fundamentales, dentro del

marco de las competencias legales y las posibilidades de planeación gubernamental. Por eso, esta Corporación ha indicado que: “(…) el cumplimiento de una orden compleja mediante la cual se busca, en últimas, el goce efectivo de un derecho fundamental, no supone que los actores y las instituciones encargadas de cumplirla hayan llegado al resultado final y logrado el objetivo último de manera plena; supone que se hayan tomado acciones y omisiones se hayan orientado efectivamente hacia tal propósito. (…) Por tanto, es obvio el cumplimiento de una orden compleja no puede someterse a que se verifique el utópico momento en el cual todo esté arreglado”20. Esta circunstancia se expresa mejor con los primeros ejercicios de evaluación al cumplimiento de las órdenes de tutela, por medio de los cuales la Corte Constitucional levantó, total o parcialmente, su intervención21; además, de algunas providencias judiciales en donde fijó parámetros de cumplimiento22. 18Sentencia T-267 de 2018 y Auto 693 de 2017. 19Sentencia T-267 de 2018 y Auto 693 de 2017. 20 Cfr., Sentencia T-388 de 2013. 21 Cfr., Providencias T-774 de 2015, A-373 de 2016, A-410 de 2016, A693 de 2017, A-398 de 2019 y A-628 de 2019. 22 Cfr., Providencias T-388 de 2013, T-762 de 2015, T-302 de 2017, A-121 de 2018, A-110 de 2019, entre otros. 11 En su conjunto, sugieren que las pautas de cumplimiento descansan sobre una

premisa general incuestionable: cada caso posee características y un contexto específico que definen su desarrollo y la forma de abordar el cierre del seguimi