CC - A1953-2023

A1953-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1953/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1953 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3489

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 26Administrativo del Circuito de Bogotá y elJuzgado 25 Laboral del Circuito de la mismaciudad

Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERABogotá D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el artículo 241.11 de la Constitución, dicta el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entrejurisdicciones. El 25 de septiembre de 2019, Edicson Darío Herrera Follecopresentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la SubredIntegrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Solicitó (i) declarar la nulidad deloficio n.° OJU-E-2584-2019 que negó la existencia de una relación laboral; (ii)en su lugar, reconocer la existencia de una relación de trabajo entre las partes; y(iii) pagar los factores salariales y prestaciones sociales dejados de percibir.

2. Para fundamentar sus pretensiones, expuso que, entre el 25 deseptiembre de 2011 y el 31 de julio de 2018, desempeñó el cargo de

2. Para fundamentar sus pretensiones, expuso que, entre el 25 deseptiembre de 2011 y el 31 de julio de 2018, desempeñó el cargo de “enfermero profesional área de la salud código 243, grado 19auditor”[1] enel Hospital El Tunal. Lo anterior, a través de múltiples contratos de prestaciónde servicios que suscribió con la demandada. Los contratos suscritos se detallanen el siguiente cuadro:

Número de contrato Fecha de inicio Fecha de terminación 1433 25 de septiembre de 2011 31 de enero de 2012 770 1° de febrero de 2012 31 de diciembre de 2012 451 1° de enero de 2013 11 de septiembre de 2013 1948 8 de octubre de 2013 7 de enero de 2014 555 8 de enero de 2014 7 de marzo de 2015 855 8 de marzo de 2015 30 de junio de 2015 1322 8 de julio de 2015 31 de diciembre de 2015 191 1° de enero de 2016 31 de julio de 2016Número de contrato Fecha de inicio Fecha de terminación 993 1° de agosto de 2016 31 de agosto de 2016 3773 1° de septiembre de 2016

30 de noviembre de 2016 3660 24 de enero de 2017 31 de agosto de 2017 9387 1° de septiembre de 2017 31 de diciembre de 2017 3085 14 de enero de 2018 30 de abril de 2018

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[2]. El 7 deoctubre de 2019, el Juzgado 26 Administrativo de Bogotá declaró la falta dejurisdicción para conocer del asunto. En consecuencia, ordenó remitir elexpediente a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad. Confundamento en el auto del 28 de marzo de 2019 dictado por la Sección Segunda del Consejo de Estado[3], señaló que la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo no es competente para conocer las demandas relacionadas con ladeclaración de la existencia de una relación laboral. Lo anterior, porque el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA)[4], establece quedicha jurisdicción conoce de “la relación legal y reglamentaria entre losservidores públicos y el Estado” y no de “la relación contractual” entreaquellos.

4. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[5].Repartido nuevamente el asunto, la demanda le correspondió al Juzgado 25Laboral del Circuito de Bogotá. El 5 de septiembre de 2022, la autoridaddeclaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y propuso conflictonegativo de competencia entre jurisdicciones. Argumentó que la demandabusca obtener la nulidad de un acto administrativo que fue expedido por laSubred Integrada de Servicios de Salud. Bajo esa perspectiva, consideró que lajurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer dela causa judicial.

5. Conocimiento de la Corte. El 23 de enero de 2023, el proceso fue remitido a la Corte Constitucional[6]. En reunión virtual del 5 de julio de 2023,la presidenta de la corporación repartió el caso a la magistradasustanciadora[7]. Aquel fue entregado por la Secretaría General de la Corte a este despacho el 7 del mismo mes y año[8].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte es competente para resolver el presente conflicto decompetencia entre jurisdicciones. Lo expuesto, de conformidad con el artículo241.11 de la Constitución.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia entre el Juzgado 26Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 25 Laboral del Circuito dela misma ciudad. Aquella versa sobre la competencia para conocer la demandapresentada por Edicson Darío Herrera Folleco contra la Subred Integrada deServicios de Salud Sur E.S.E. A través de esta, el accionante solicita elreconocimiento de una relación de trabajo con la entidad y el consecuente pagode los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir.

8. Para resolver lo anterior, la Sala, en primer lugar, verificará si lacontroversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestossubjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra).En segundo lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidirsobre las demandas originadas en presuntas relaciones laborales con el Estado,encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios(II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es laautoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de competencia entre jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de competencia entre jurisdicciones. Losconflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o másautoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien seaporque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. La Corte ha sostenido que,para que este tipo de controversias se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[10], los cuales se explican enel siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [11].

2. Presupuesto objetivo

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[12].

3. Presupuesto normativo

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].

10. El asunto de la referencia configura un conflicto de competencia entrejurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].

10. El asunto de la referencia configura un conflicto de competencia entrejurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

(i) Se cumple el presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dosautoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, elJuzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicciónde lo contencioso administrativo. De otro, Juzgado 25 Laboral del Circuito dela misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[14].

(ii) Se acredita el presupuesto objetivo. Existe una controversia entre ambosdespachos, en relación con cuál es la autoridad competente para conocer lademanda promovida por Edicson Darío Herrera Folleco contra la SubredIntegrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Este es un asunto que deberesolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.

(iii) Se cumple el presupuesto normativo. Ambas autoridades judicialesexpusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen decompetencia para conocer del asunto (ver párr. 3 y 4 supra).

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictosoriginados en presuntas relaciones laborales con el Estado,encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración de los autos 676 de 2021 y 492 de 2021[15]

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictosoriginados en presuntas relaciones laborales con el Estado,encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración de los autos 676 de 2021 y 492 de 2021[15]

11. En el Auto 676 de 2021[16], la Sala Plena dirimió un conflicto entre lajurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en suespecialidad laboral. Aquel versaba sobre la competencia para conocer de unademanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por una personaen contra de una Empresa Social del Estado, con el fin de pedir elreconocimiento de una relación laboral encubierta en múltiples contratos deprestación de servicio. La Sala consideró aplicable la regla de decisiónestablecida en el Auto 492 de 2021.

12. En este último, la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de locontencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondolos procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral,presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos deprestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones. Primero, en estosprocesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de serviciossuscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme alartículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 delartículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actosadministrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de unarelación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales.

13. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configurórelación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación deservicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”.Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no sonrelevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata de evaluar i) laactuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de [y] ii)contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte, esteanálisis “constituye un examen de fondo de la controversia”.

14. Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicciónde lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir defondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relaciónlaboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción decontratos de prestación de servicios con el Estado.

5. Caso concreto

15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. LaSala Plena considera que la demanda interpuesta por Edicson Darío HerreraFolleco contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. debe serconocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, porcuanto (i) se demanda a una Empresa Social del Estado, que constituye “una

categoría especial de entidad pública”[17]; (ii) el demandante afirma haberprestado sus servicios a la entidad, por medio de contratos de prestación deservicios; y (iii) se pretende el reconocimiento de la relación laboral, al parecerencubierta en los referidos contratos. Por lo tanto, el objeto de la controversiaes determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante.Esto implica un juicio sobre la actuación de una entidad pública. 16. Conclusión. Con fundamento en lo anterior, y en aplicación de la reglade decisión del Auto 492 de 2021, reiterada en el Auto 676 de 2021, la Saladirimirá el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones, en el sentidode declarar que corresponde al Juzgado 26 Administrativo del Circuito deBogotá conocer de la demanda formulada por Edicson Darío Herrera Folleco.Por lo tanto, ordenará remitir a ese despacho el expediente CJU-3489, para lode su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

Primero. - DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdiccionessuscitado por el Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado25 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR queel Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridadcompetente para conocer la demanda presentada por Edicson Darío HerreraFolleco contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E.

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-3489 al Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión a los interesados eneste trámite y al el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con permiso

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

MagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Escrito de demanda. En expediente digital. Documento “01Demanda.pdf”, f. 3. [2] Auto del 7 de octubre de 2019. En expediente digital. Documento digital. Documento “01Demanda.pdf”, ff. 123 a 133.

[3] Consejo de Estado, Sección Segunda. Exp. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). Auto del 28 de marzo de 2019. M.P. William HernándezGómez. [4] Ley 1437 de 2011. Arculo 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo ContenciosoAdministravo está instuida para conocer, además de lo dispuesto en la Constución Políca y en leyes especiales, de las controversias yligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas lasendades públicas, o los parculares cuando ejerzan función administrava. […] 4. Los relavos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derechopúblico. [5] Auto del 5 de sepembre de 2022. En expediente digital. Documento “07ProponeConflictoNegavo.pdf”. [6] Expediente digital. Documento “08OficioRemite.pdf”. [7] Expediente digital. Documento “03CJU-3489 Constancia de Reparto.pdf”. [8] Ib. [9] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los Autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.

[10] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [11] Corte Constucional, Auto 452 de 2019. [12] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, porejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116de la CP”. Corte Constucional, Auto 041 de 2021. [13] Ib. [14] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Públicoestá constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles,laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múlple, y los demás

especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3. JuzgadosAdministravos”. [15] Consideraciones parcialmente retomadas del Auto 1798 de 2022. [16] CJU-300. [17] Decreto 1876 de 1994. Arculo 1°. Naturaleza jurídica. Las Empresas Sociales del Estado constuyen una categoría especial de endad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrava, creadas o reorganizadas por ley o por lasasambleas o concejos.