CC - A1953-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 1953 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3489

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de la misma ciudad

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el artículo 241.11 de la Constitución, dicta el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 25 de septiembre de 2019, Edicson Darío Herrera Folleco presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Solicitó (i) declarar la nulidad del oficio n.° OJU-E-2584-2019 que negó la existencia de una relación laboral; (ii) en su lugar, reconocer la existencia de una relación de trabajo entre las partes; y (iii) pagar los factores salariales y prestaciones sociales dejados de percibir.

2. Para fundamentar sus pretensiones, expuso que, entre el 25 de septiembre de 2011 y el 31 de julio de 2018, desempeñó el cargo de “enfermero profesional área de la salud código 243, grado 19auditor”1 en el Hospital El Tunal. Lo anterior, a través de múltiples contratos de prestación de servicios que suscribió

con la demandada. Los contratos suscritos se detallan en el siguiente cuadro: Número de contrato Fecha de inicio Fecha de terminación 1433 25 de septiembre de 2011 31 de enero de 2012 770 1° de febrero de 2012 31 de diciembre de 2012 451 1° de enero de 2013 11 de septiembre de 2013 1 Escrito de demanda. En expediente digital. Documento “01Demanda.pdf”, f. 3. Expediente CJU-3489 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Número de contrato Fecha de inicio Fecha de terminación 1948 8 de octubre de 2013 7 de enero de 2014 555 8 de enero de 2014 7 de marzo de 2015 855 8 de marzo de 2015 30 de junio de 2015 1322 8 de julio de 2015 31 de diciembre de 2015 191 1° de enero de 2016 31 de julio de 2016 993 1° de agosto de 2016 31 de agosto de 2016 3773 1° de septiembre de 2016 30 de noviembre de 2016 3660 24 de enero de 2017 31 de agosto de 2017 9387 1° de septiembre de 2017 31 de diciembre de 2017 3085 14 de enero de 2018 30 de abril de 2018

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo2. El 7 de octubre de 2019, el Juzgado 26 Administrativo de Bogotá declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad. Con

fundamento en el auto del 28 de marzo de 2019 dictado por la Sección Segunda del Consejo de Estado3, señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las demandas relacionadas con la declaración de la existencia de una relación laboral. Lo anterior, porque el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA)4, establece que dicha jurisdicción conoce de “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado” y no de “la relación contractual” entre aquellos.

4. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral5.

Repartido nuevamente el asunto, la demanda le correspondió al Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá. El 5 de septiembre de 2022, la autoridad declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Argumentó que la demanda busca obtener la nulidad de un acto administrativo que fue expedido por la Subred Integrada de Servicios de Salud. Bajo esa perspectiva, consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la causa judicial.

5. Conocimiento de la Corte. El 23 de enero de 2023, el proceso fue remitido a la Corte Constitucional6. En reunión virtual del 5 de julio de 2023, la presidenta de la corporación repartió el caso a la magistrada sustanciadora7.

Aquel fue entregado por la Secretaría General de la Corte a este despacho el 7

del mismo mes y año8. 2 Auto del 7 de octubre de 2019. En expediente digital. Documento digital. Documento “01Demanda.pdf”, ff. 123 a 133. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda. Exp. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). Auto del 28 de marzo de 2019. M.P. William Hernández Gómez. 4 Ley 1437 de 2011. Artículo 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […] 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 5 Auto del 5 de septiembre de 2022. En expediente digital. Documento “07ProponeConflictoNegativo.pdf”. 6 Expediente digital. Documento “08OficioRemite.pdf”. 7 Expediente digital. Documento “03CJU-3489 Constancia de Reparto.pdf”. 8 Ib. Expediente CJU-3489 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte es competente para resolver el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. Lo expuesto, de conformidad con el artículo

241.11 de la Constitución.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia entre el Juzgado 26

Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de la misma ciudad. Aquella versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por Edicson Darío Herrera Folleco contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. A través de esta, el accionante solicita el reconocimiento de una relación de trabajo con la entidad y el consecuente pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir.

8. Para resolver lo anterior, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra).

En segundo lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir sobre las demandas originadas en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de competencia entre jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”9. La Corte ha sostenido que,

para que este tipo de controversias se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo10, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este subjetivo modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” 11. 9 Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los Autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 10 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 11 Corte Constitucional, Auto 452 de 2019.

Expediente CJU-3489 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

2. Presupuesto Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de objetivo naturaleza judicial, no política o administrativa12.

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por normativo las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto13.

10. El asunto de la referencia configura un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

(i) Se cumple el presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, el

Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De otro, Juzgado 25 Laboral del Circuito de la misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral14. (ii) Se acredita el presupuesto objetivo. Existe una controversia entre ambos despachos, en relación con cuál es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Edicson Darío Herrera Folleco contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Este es un asunto que debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial. (iii) Se cumple el presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 3 y 4 supra).

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración de los autos 676 de 2021 y 492 de 202115

11. En el Auto 676 de 202116, la Sala Plena dirimió un conflicto entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Aquel versaba sobre la competencia para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por una persona en contra de una Empresa Social del Estado, con el fin de pedir el 12 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie

que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. 13 Ib. 14 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”. 15 Consideraciones parcialmente retomadas del Auto 1798 de 2022. 16 CJU-300. Expediente CJU-3489 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera reconocimiento de una relación laboral encubierta en múltiples contratos de prestación de servicio. La Sala consideró aplicable la regla de decisión establecida en el Auto 492 de 2021.

12. En este último, la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo

contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales.

13. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”.

Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de [y] ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia”.

14. Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación

laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

5. Caso concreto

15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Edicson Darío Herrera Folleco contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, por cuanto (i) se demanda a una Empresa Social del Estado, que constituye “una categoría especial de entidad pública”17; (ii) el demandante afirma haber prestado sus servicios a la entidad, por medio de contratos de prestación de servicios; y (iii) se pretende el reconocimiento de la relación laboral, al parecer encubierta en los referidos contratos. Por lo tanto, el objeto de la controversia es determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante. Esto implica un juicio sobre la actuación de una entidad pública. 17 Decreto 1876 de 1994. Artículo 1°. Naturaleza jurídica. Las Empresas Sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos.

Expediente CJU-3489 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

16. Conclusión. Con fundamento en lo anterior, y en aplicación de la regla de decisión del Auto 492 de 2021, reiterada en el Auto 676 de 2021, la Sala

dirimirá el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá conocer de la demanda formulada por Edicson Darío Herrera Folleco. Por lo tanto, ordenará remitir a ese despacho el expediente CJU-3489, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Edicson Darío Herrera Folleco contra

la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3489 al Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Expediente CJU-3489 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

Magistrado Ausente con permiso

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General