CC - A1963-2025

A1963-25TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1963/25

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1963 DE 2025

Referencia: expediente CJU-7240

Asunto: conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó y el Juzgado 001 Laboral del

Circuito de Quibdó

Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D. C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el presenteAUTO

I. ANTECEDENTES

1. Hechos que dieron origen a la controversia. El 10 de octubre de 2017, Dissy Jannelly Viñuela Jaramillo presentó demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del municipio de Bahía Solano, Chocó, en la que solicitó: (i) “declarar la nulidad del acto administrativo presunto negativo generado con la omisión del Municipio de Bahía Solano – Choco de dar respuesta a la reclamación formulada el 18 de

septiembre de 2014” y, en consecuencia, (ii) condenar al municipio demandado a pagar los salarios, vacaciones, primas, cesantías, intereses sobre las cesantías y la sanción moratoria correspondiente[1].

2. Según el escrito de demanda y sus anexos, Dissy Jannelly Viñuela Jaramillo laboró para el municipio de Bahía Solano como secretaria de planeación municipal, entre el 21 de enero de 2010 y el 30 de diciembre de

2011. Su vinculación fue legal y reglamentaria mediante Resolución 015 del 21 de enero de 2010 y tomó posesión del cargo mediante acta 004 de la misma fecha. Al momento de la finalización de su vinculación se expidió la Resolución 778 del 30 de diciembre de 2011 en la que se le reconocieron una serie de prestaciones. Sin embargo, no pudo cobrar los valores que el municipio le adeuda ya que no le expidieron copia auténtica ni constancia de ejecutoria de dicho acto administrativo. Por lo anterior, el 18 de septiembre de 2014 formuló reclamación ante el municipio, solicitando el pago de lo adeudado, sin que hasta la fecha de interposición de la demanda hubiera obtenido respuesta alguna por lo que, en su consideración, se configuró el acto administrativo ficto en cuanto a la negación de su solicitud[2].

3. Actuaciones surtidas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó el cual, mediante auto del 13 de diciembre de

2017, admitió la demanda[3]. Posteriormente, en la audiencia inicial del 6 de marzo de 2019, el Tribunal declaró su falta de competencia “para pronunciarse respecto de las pretensiones que tienen que ver con el pago de las cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones y prima reclamado por laactora”. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Quibdó[4]. El proceso continuó respecto de la declaratoria de nulidad del acto administrativo presunto en lo relacionado con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. En primera instancia el Tribunal negó las pretensiones[5]; por su parte el Consejo de Estado revocó y en su lugar declaró la nulidad del acto demandado y reconoció a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de la sanción moratoria correspondiente[6].

4. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7]. Como se expuso en el fundamento jurídico anterior, en audiencia del 6 de marzo de 2019 el Tribunal Administrativo del Chocó, a través de auto interlocutorio 239, declaró su falta de competencia jurisdiccional para conocer lo relacionado con las prestaciones sociales alegadas, distintas a la sanción moratoria. Expuso que de conformidad con el art 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y la jurisprudencia del Consejo de Estado[8], cuando existe un acto administrativo que reconoce las prestaciones y la entidad demandada no realiza el pago o no lo realiza oportunamente, quien demanda debe acudir a

la jurisdicción ordinaria a través de un proceso ejecutivo para hacer efectivo el pago. Por ello, concluyó que toda vez que a la parte actora ya le fueron reconocidas una serie de prestaciones laborales a través de un acto administrativo, la jurisdicción ordinaria laboral debe conocer el asunto, motivo por el cual remitió el expediente a los juzgados laborales de Quibdó para su reparto.

5. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[9].

Efectuado el reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Quibdó el cual, mediante auto 3 de octubre de 2025, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional. Expuso que de conformidad con el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), el artículo 104.2 del CPACA y los autos 863 de 2021 y 468 de 2022 de la Corte Constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es lacompetente para conocer las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. En ese sentido, explicó que conforme al Código de Régimen Municipal “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales” y, toda vez que la demandante no desempeñó dichas funciones, la naturaleza de su vínculo con el municipio demandado es la propia de una empleada pública.

6. Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El 9 de octubre de 2025, el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Quibdó remitió el expediente a

pública.

6. Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El 9 de octubre de 2025, el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Quibdó remitió el expediente a la Corte Constitucional[10]. En sesión del 14 de noviembre de 2025 se asignó el asunto al despacho del magistrado ponente y el 18 del mismo mes y año se efectuó la remisión correspondiente[11].

II. CONSIDERACIONES

1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

7. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. A continuación, se relaciona el análisis de cada uno de los presupuestos correspondientes.

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones Presupuesto subjetivo Existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: (i) el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Quibdó, que pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Presupuesto objetivo Las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda interpuesta a través del medio de control denulidad y restablecimiento del derecho presentada por

Dissy Jannelly Viñuela Jaramillo en contra del municipio de Bahía Solano, Chocó. En este punto es importante aclarar que el conflicto que acá se resuelve se trabó en torno a las pretensiones relacionadas con las prestaciones sociales distintas a la sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías, ya que este último asunto continúo su trámite ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y sobre él las autoridades parte del conflicto no presentaron argumentos de falta o abrogación de competencia. Presupuesto normativo Las autoridades enfrentadas expusieron las razones jurídicas por las cuales consideran que no son competentes para conocer el asunto (§4 y 5).

2. Régimen de vinculación aplicado por las entidades territoriales

8. En relación con el régimen de vinculación del personal con las entidades territoriales, esta Corporación ha enfatizado que para determinar la naturaleza del vínculo de una persona con dichos entes, debe acudirse al Decreto 1333 de 1986 que contiene el Código de Régimen Municipal y constituye el marco jurídico fundamental para la organización y funcionamiento de la administración municipal en Colombia[12]. En ese sentido, el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986 establece como regla general que los servidores municipales tienen la calidad de empleados públicos, con excepción de aquellos que se dedican a la construcción y sostenimiento de obras públicas, quienes son vinculados como trabajadores oficiales.

9. En ese sentido, la Corte Constitucional precisó que si bien al juez que

dirime el conflicto de competencia, “[…] no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia [, pues] deberá ser resuelta por el juez natural […]”[13], cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador, el juez de la competencia debe acudir a la regla general de vinculación aplicable enla entidad correspondiente, con miras a analizar si las funciones desempeñadas por el trabajador se ajustan a dicha regla o si, por el contrario, se puede concluir, en principio, que la naturaleza del vínculo es distinta[14].

3. Competencia para conocer las demandas que busquen el reconocimiento de prestaciones sociales por parte de empleados públicos. Reiteración de jurisprudencia

10. En el Auto 183 de 2023 la Corte Constitucional conoció de un conflicto entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, con ocasión de una demanda laboral interpuesta contra el municipio de Guamal, Magdalena, relacionada con el reconocimiento de prestaciones sociales de un trabajador que fue nombrado y posesionado en el cargo de “operario de bomba y alcantarillado”. En esa oportunidad, esta Corporación recordó que, a partir de las normas aplicables, resultaba determinante distinguir las controversias de naturaleza laboral en las que estuvieran involucradas entidades públicas de acuerdo con la calidad

del servidor público. En ese sentido, señaló que:

(i) Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de los asuntos que no estén asignados por

del servidor público. En ese sentido, señaló que:

(i) Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de los asuntos que no estén asignados por cualquier otra, regulando así una cláusula general de competencia. Así mismo, los numerales 1 y 5, del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo establecen que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocerá de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

(ii) El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de aquellos procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Asimismo, el artículo 105 del CPACA excluye la competencia de esta jurisdicción cuando los conflictos de carácterlaborar surjan “entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

(iii) Para asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben concurrir dos requisitos: el orgánico y el funcional. El primero se refiere a la naturaleza pública de la entidad demandada y el segundo a que el demandante sea empleado público. De manera residual, cuando la controversia involucre a un

trabajador oficial, la competencia radicará en la jurisdicción ordinaria laboral. Así lo ha explicado esta Sala Plena en varias oportunidades, entre ellas en los autos 448 y 314 de 2021 y 441 de 2022.

11. En ese mismo auto la Corte señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado[15] y del Consejo Superior de la Judicatura[16] ha determinado que la categoría exclusiva de “servidor público” a la que alude el 104.4 del CPACA hace referencia a los empleados públicos y no a los trabajadores oficiales. Por su parte, el Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector de la Función Pública, precisa que los empleados públicos están vinculados a la Administración Pública por una relación legal y reglamentaria, que se concreta en un acto de nombramiento y en la firma de un acta de posesión. Por el contrario, los trabajadores oficiales se vinculan a aquella por medio de un contrato de trabajo escrito[17].

12. Finalmente, es importante mencionar que en el Auto 1377 de 2024 esta Corporación resolvió un conflicto similar al que acá se estudia. En él, una empleada pública reclamaba, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el pago de algunas sumas de dinero adeudadas por la entidad y que le fueron reconocidas a la demandante mediante acto administrativo de liquidación. Además, solicitaba el reconocimiento de las sanciones previstas por la demora en el pago. En aquella oportunidad la Sala dio aplicación a la regla prevista en el Auto 185 de 2023, toda vez que lo que se reclamaba era la condena a la accionada al pago de distintas prestaciones sociales.

4. Caso en concreto13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para

que se reclamaba era la condena a la accionada al pago de distintas prestaciones sociales.

4. Caso en concreto13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el proceso que suscitó el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó es el competente para conocer la causa judicial bajo examen, en aplicación de la regla de decisión contenida en el Auto 185 de 2023 de esta Corte y del artículo 104.4 del CPACA, por las siguientes razones.

14. Primero, la demandante expuso que trabajó como secretaria de planeación del municipio de Bahía Solano, por tal razón, reclama que se condene al municipio demandado al pago de distintas prestaciones sociales.

Al examinar el contenido de la demanda, sus anexos y las pruebas que obran en el expediente, se estableció que la vinculación se dio por medio de un acto administrativo de nombramiento y su correspondiente acta de posesión[18]; además no se evidenció que sus funciones se relacionaran con las de los trabajadores oficiales, previstas en el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, por lo que, en principio, no se desvirtúa la regla general de vinculación y se puede concluir que se trata de la reclamación de una empleada pública con relación legal y reglamentaria.

15. Segundo, frente a lo expuesto por el Tribunal Administrativo del Chocó sobre la posibilidad de tramitar un proceso ejecutivo, lo cierto es que la accionante acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del

derecho y sus pretensiones van dirigidas a que se declare la nulidad del acto administrativo presunto que le negó el pago de las prestaciones ya reconocidas. En ese sentido, ya que el asunto trata sobre conflictos relacionados con prestaciones sociales de una trabajadora con una relación legal y reglamentaria y no pretende la ejecución del acto administrativo inicial que reconoció las prestaciones, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente de conformidad con lo previsto en el artículo 104.4 del CPACA. Por esta razón, se procederá a remitir el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó para su conocimiento.

16. Regla de decisión. Reiteración del Auto 185 de 2023. “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas que pretendan el pago de prestaciones sociales en favor de trabajadores que, en principio, desarrollen sus funciones en una entidadpública en virtud de una relación legal y reglamentaria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011”.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó y el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Quibdó, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó es la autoridad competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Dissy Jannelly Viñuela Jaramillo, en contra del municipio de Bahía Solano, Chocó.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-7240 al Tribunal Contencioso

Viñuela Jaramillo, en contra del municipio de Bahía Solano, Chocó.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-7240 al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Quibdó, y a los interesados en este trámite.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

PresidenteNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZMagistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital, archivo “001DemandaYAnexospdf”. [2] Ibidem. [3] Expediente digital, archivo “002ExpedienteDigitalpdf”, pp. 3-5. [4] Ibidem, p. 2. [5] Expediente digital, archivo “003ActuacionesProcesalespdf”, pp. 1-15.

[6] Ibidem, pp. 29 y 35. [7] Expediente digital, archivo “008GrabacionAudienciaInicialMarzo6-2019wmv”. [8] Sala Plena, Sentencia Unificación del 27 de marzo de 2017 [9] Expediente digital, archivo “006AutoDeclaraFaltaCompetenciapdf”. [10] Expediente digital, archivo “02CJU-7240 Correo Remisoriopdf”. [11] Expediente digital, archivo “03CJU-7240 Constancia de Repartopdf”. [12] Al respecto ver los autos 479 de 2025, 1979 de 2024, 1866 de 2024, entre otros, de la Corte Constitucional. [13] Corte Constitucional, Auto 863 de 2021. [14] Corte Constitucional, Auto 479 de 2025. [15] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 27 de mayo de 2019. C.P.

Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad: 05001-23-33-000-2016-02502-01(4416-18); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 9 de mayo de 2019. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad: 41001-23-33-0002012-00118-01(1204-14); y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 27 de agosto de 2020. C.P. César Palomino Cortés. Rad: 76001-23-33-000-2015-01140-01(3947-17).

[16] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 4 de marzo de 2020, M.P. Carlos Mario Cano Diosa. [17] Al respecto ver el Auto 872 de 2021. [18] Expediente digital, archivo “001DemandaYAnexospdf” p. 7