CC - A1964-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 1964 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3623

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Fundación y el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Santa Marta

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

1. ANTECEDENTES

1. El 30 de noviembre de 2021, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía (en adelante, “Caprovimpo”) presentó “demanda verbal de reintegro de subsidio” en contra del señor Deiver Rafael Maestre Martínez (en adelante, “DRMM”)1. En concreto, solicitó que se condene a restituir la suma de $ 33.952.756 por concepto de reintegro de subsidio de vivienda y el pago de los gastos y costas procesales, con el argumento de que el demandado presentó documentación con información que correspondía a la adquisición de una vivienda de uso residencial, cuando en realidad adquirió un lote sin construcción alguna.

2. El 8 de febrero de 2022, el Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Fundación inadmitió la demanda2. Una vez subsanada, en auto del 11 de marzo de 2022, declaró su falta de competencia y dispuso su remisión a los juzgados administrativos

del Magdalena3. Al respecto, citó los artículos 2, 104 y 105 del CPACA4 y señaló 1 Expediente digital, archivo 02Demanda.pdf, p. 1-7. 2 Ibídem, p. 168. Ello, al advertir que (i) no se presenta el documento mediante el cual se hace tal reconocimiento al afiliado; (ii) debe señalarse el porcentaje de la participación del capital invertido por el Estado en la Empresa Social del Estado que funge como demandante, y (iii) la parte demandante no señala los fundamentos de derecho en los que se basa la demanda. 3 Ibídem, p. 189-191. 4 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. CJU-3623 que la parte demandante corresponde a una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional y, si bien es de carácter financiero, la controversia se deriva de un acto administrativo mediante el cual la entidad reconoce un subsidio para vivienda al personal afiliado al Ministerio de Defensa y Policía Nacional. Así, precisó que el asunto no encuadra en las excepciones previstas por el Legislador, por lo cual su conocimiento es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3. El 17 de marzo de 2022, Caprovimpo presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación frente al auto de rechazo5. Señaló que la demanda recae frente al incumplimiento del contenido del contrato de compraventa presentado a la entidad, para el otorgamiento del subsidio de vivienda, por lo cual el asunto encaja dentro de las excepciones previstas en el artículo 105.1 del CPACA. Agregó que, al

ser Caprovimpo una entidad de carácter financiero6, su objeto es propia de la citada excepción y precisó que, para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizadas como establecimiento de crédito, no existe jurisdicción coactiva, de ahí que deba acudirse a la Jurisdicción Ordinaria frente a estas controversias.

4. El 31 de marzo de 2022, el Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Fundación rechazó por improcedente el recurso presentado por Caprovimpo7 e indicó que las decisiones que declaran la incompetencia de un juez no son susceptibles de ser recurridas, de conformidad con el artículo 139 del CGP8.

5. Previo reparto, en providencia del 22 de agosto de 2022, el Juzgado 6

Administrativo del Circuito de Santa Marta inadmitió la demanda9 y ordenó la remisión del expediente al Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Santa Marta, en cumplimiento del artículo 1° del Acuerdo No CSJMMA22-77 del 19 de agosto de 2022, proferido por el Consejo Seccional de la Judicatura del Magdalena10.

6. El 6 de septiembre de 2022, Caprovimpo subsanó la demanda y replanteó las pretensiones11, en el sentido de solicitar, entre otras, que “se declare la acción de nulidad y restablecimiento al acto administrativo Resolución 581 del 10 de noviembre de 2020, por medio del cual se reconoció y ordenó el pago de subsidio de vivienda” en favor del señor DRMM, por valor de $ 33.952.756 y, una vez se

declare dicha nulidad, se condene al demandado a restituir la referida suma, por concepto de reintegro de subsidio de vivienda. 5 Ibidem, p. 197-205. 6 Indicó que la entidad es una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza especial, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuyo objeto es facilitar a sus afiliados miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional la adquisición de vivienda propia, mediante la realización de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración del ahorro de sus afiliados, y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables para el mismo efecto. 7 Expediente digital, archivo 02Demanda.pdf, p. 220-221. 8 Código General del Proceso. 9 Expediente digital, archivo 06AutoInadmiteDemanda.pdf. Señaló, entre otras, que (i) la demanda debe adecuarse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) lo que se pretende es la declaración de nulidad de un acto administrativo emitido por la parte demandante, por lo cual la entidad debe demandar su propio acto; y (iii) no existe congruencia entre las pretensiones y el medio de control que se debe ejercitar. 10 Expediente digital, archivo 08AutoRemiteJuzgado10.pdf. 11 Expediente digital, archivo 11MemorialSubsanacion.pdf. 2 CJU-3623

7. El 15 de diciembre de 2022, el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de

Santa Marta resolvió no asumir el conocimiento de la demanda, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y dispuso la remisión del proceso a este tribunal12. Sobre el particular, citó el artículo 105.1 del CPACA y señaló que, en atención a la naturaleza y objeto de la parte demandante13, el asunto escapa a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues el litigio guarda relación con un subsidio de vivienda otorgado por la demandante para la adquisición de vivienda propia, lo que corresponde a una actividad del giro ordinario de dicha entidad.

8. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el mismo fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 23 de mayo de 2023 y enviado al despacho el día 26 del mes y año en cita14.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

9. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

2015.

10. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”15.

11. De forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto

entre jurisdicciones es necesario que se cumplan tres presupuestos, a saber: subjetivo, objetivo y normativo16. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones17; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, 12 Expediente digital, archivo 16Autopromueveconflictodecompetencia.pdf. 13 Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza especial, dotada de personería jurídica autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuyo objeto es facilitar a sus afiliados miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, la adquisición de vivienda propia, mediante la realización de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración del ahorro de sus afiliados, y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables para el mismo efecto. 14 Expediente digital, archivo 03CJU-3623 Constancia de Reparto.pdf. 15 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 16 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 17 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no

ejerza funciones jurisdiccionales. 3 CJU-3623 un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional18; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto19.

12. Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de demandas presentadas por Caprovimpo que pretenden el reintegro de subsidios de vivienda.

Reiteración del auto 766 de 2023. En el auto 766 de 2023, esta corporación se pronunció sobre un conflicto de jurisdicciones que se originó con ocasión de una demanda presentada por Caprovimpo, en la que pretendía el reintegro del subsidio de vivienda otorgado a un soldado y en la cual se alegaba que aquél presentó documentación con información irregular para acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos para la asignación y desembolso del subsidio.

13. En dicha oportunidad, la Sala Plena señaló que Caprovimpo20 (i) es una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero, del orden nacional, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional; (ii) tiene por objeto facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, a través de la promoción y realización de operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, captación y administración del ahorro de los afiliados; (iii) bajo ese supuesto, es una entidad nacional que ejecuta acciones y operaciones de carácter

financiero; y (iv) hace parte de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, función que se cumple respecto del giro ordinario de sus negocios.

14. De otra parte, indicó que la controversia tenía su origen en el reintegro del valor indexado de un subsidio para el acceso a una solución de vivienda, otorgado en favor de un soldado afiliado a la entidad. Precisó que, a pesar de que no se trata ni de un contrato ni de un evento de responsabilidad extracontractual, resulta válido entender que sí deriva de una función complementaria de la entidad pública, de naturaleza especial, a cargo del manejo de una prestación del régimen de vivienda propio de la Fuerza Pública. Así, “esto se relaciona con el giro ordinario de los negocios de la demandante en la intermediación, captación y administración del ahorro de sus afiliados, al tiempo que forma parte de las funciones de la caja en el desarrollo de actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias dirigidas a proteger los recursos a su cargo, para facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, de conformidad con el Decreto Ley 353 de 1994, la Ley 973 de 2005 y el Decreto 1070 de 2015”.

15. Agregó que el hecho de que la demandante sea una entidad pública y se pronuncie a través de actos administrativos para entregar o solicitar directamente el 18 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero

no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 19 No existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 20 Previamente, se había hecho referencia a la Ley 87 de 1947, el Decreto 353 de 1994, la Ley 973 de 2005, la Ley 1305 de 2009, el Acuerdo No. 05 del 30 agosto de 2016, “por el cual se adopta el Estatuto Interno de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía” y el Decreto 1070 de 2015, entre otras. 4 CJU-3623 reintegro del valor del subsidio de vivienda al personal afiliado a la caja, “no son motivos suficientes para aplicar a la solución de esta controversia el inciso primero del artículo 104 del CPACA, toda vez que: (i) la asignación de competencia en los términos de dicha cláusula se efectúa en sentido restrictivo, justamente para evitar enviar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo -JCAtodo tipo de controversias que involucren a entidades públicas o se relacionen con actos administrativos; (ii) se cumplen a cabalidad las exigencias del artículo 105.1 del CPACA para excluir el asunto del conocimiento de la JCA”. En suma, la Corte

estimó que la Jurisdicción Ordinara era competente para conocer del asunto y fijó la siguiente regla de decisión: “La Jurisdicción Ordinara Civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de sus negocios. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Auto 005 de 2022)”.

16. El auto 766 de 2023 ha sido reiterado en los autos 1010, 1018, 1254 y 1397 de 2023. En aquellas providencias la controversia también se suscitó con ocasión de demandas presentadas por Caprovimpo que pretendían el reintegro de subsidios de vivienda.

17. Examen del caso concreto. En el asunto bajo examen se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Fundación y el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Santa Marta, autoridades pertenecientes a diferentes jurisdicciones (presupuesto subjetivo);

(ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, esto es, la demanda presentada por Caprovimpo en contra del señor DRMM, en la que se pretende el reintegro de un subsidio de vivienda (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto

justificaron su falta de jurisdicción con base en los artículos 104 y 105 del CPACA (presupuesto normativo).

18. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación concluye que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad civil, en aplicación de las reglas establecidas en los autos 766, 1010, 1018, 1254 y 1397 de 2023. En este caso, se acredita que (i) Caprovimpo es una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera, cuyo objeto es facilitar a sus afiliados la adquisición de viviendas, para lo cual realiza entrega de subsidios. Por ello, y de acuerdo con los citados autos, esta controversia encuadra dentro de las excepciones previstas en el artículo 105 del CPACA puesto que (ii) involucra a una institución pública de carácter financiero, y (iii) el conflicto surgió por la entrega de un subsidio de vivienda, lo cual corresponde al giro ordinario de sus negocios.

19. Cabe precisar que, si bien Caprovimpo adecuó la demanda en el sentido de solicitar la nulidad del acto administrativo mediante el cual se reconoció el subsidio de vivienda, aquello no implica que el asunto deba ser asumido por la Jurisdicción

5 CJU-3623 de lo Contencioso Administrativo. Ello, porque la entidad, en todo caso, pretende el reintegro del subsidio de vivienda y esta controversia es similar a las que han sido estudiadas en los autos 766, 1010, 1018, 1254 y 1397 de 2023, mediante los cuales

se estimó que su conocimiento correspondía a la Jurisdicción Ordinaria.

20. Por consiguiente, la Sala concluye que el Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Fundación es el competente para conocer de la citada demanda, por lo cual se ordenará remitir el expediente CJU-3623 a dicho juzgado para que continúe su trámite. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 10

Administrativo del Circuito de Santa Marta y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

21. Regla de decisión. La Jurisdicción Ordinaria, en la especialidad civil, es la competente para conocer de las controversias que involucren a entidades públicas del sector financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera y que surjan con ocasión del giro ordinario de sus negocios. Ello, de acuerdo con la excepción dispuesta por el artículo 105 del CPACA, y la consecuente aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso y el artículo 2° de la Ley 270 de 199621.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Fundación y el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Santa Marta, y DECLARAR que le corresponde al Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Fundación el conocimiento de la demanda presentada por Caprovimpo en contra del

señor Deiver Rafael Maestre Martínez.

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3623 al Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Fundación para que continúe con el trámite de la referida demanda y comunique la presente decisión a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente, incluido al Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Santa Marta. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada 21 Corte Constitucional, autos 766, 1010, 1018, 1254 y 1397 de 2023. 6 CJU-3623

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con permiso

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General 7