CC - A1971-2023

A1971-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1971/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1971 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3684

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 25Administrativo del Circuito de Medellín y elJuzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 23 de noviembre de 2022, la Administradora Colombiana dePensiones (en adelante, “Colpensiones”) interpuso demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho contra la resolución núm. 23817 del 28 de agostodel 2008, por medio de la cual el Instituto de los Seguros Sociales (en adelante,ISS) reconoció pensión de vejez a favor de Francisco Luis Quiroz Giraldo,pues, presuntamente, el valor que reconoció era superior al que en derecho lecorrespondía. Asimismo, pretendió el reintegro de los valores excedentespagados por Colpensiones, la indexación de las sumas que –eventualmente–llegara a reconocer la autoridad judicial a favor de Colpensiones y la condena

en costas contra la parte demandada[1].

2. De acuerdo con Colpensiones, mediante la Resolución núm. 23817 del28 de agosto del 2008, el ISS reconoció una pensión de vejez a favor deFrancisco Luis Quiroz Giraldo bajo los parámetros del Decreto 758 de 1990.No obstante, ante un trámite de reliquidación que inició en 2021, se percató deque la mesada pensional que en derecho correspondía era inferior a la que sehabía reconocido a favor del demandado. Colpensiones adujo que esto vulnerólos artículos 48 de la Constitución Política y 36 de la Ley 100 de 1993 –sobre el régimen de transición–, así como el Acto Legislativo 1 de 2005[2].

3. El 7 de diciembre de 2022, el Juzgado 25 Administrativo Oral delCircuito de Medellín declaró que carecía de jurisdicción para conocer delasunto y ordenó su envío a la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad

social[3]. Explicó que el Consejo de Estado[4] interpretó los artículos 104[5] y 105[6] de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[7] y estableció que:(a) la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los conflictoslaborales entre un empleado público y el Estado. Los conflictos que provengande un contrato de trabajo e involucren a un trabajador oficial corresponden a lajurisdicción ordinaria laboral –con competencia residual–; y, (b) lascontroversias entre afiliados o beneficiarios con las entidades administradoras yprestadoras de los servicios de seguridad social son competencia de la justiciaordinaria laboral, salvo si la controversia surge entre servidores públicos conuna relación legal y reglamentaria frente a una administradora de derechopúblico. Asimismo, el juez argumentó que Francisco Luis Quiroz Giraldo solocotizó a la seguridad social a través del Banco Industrial Colombiano y,después, como independiente, por lo que el asunto sub examine “corresponde aun conflicto de la seguridad social entre una persona particular que no tuvo la calidad de empleado público”[8].

4. El 9 de febrero de 2023, el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellínpropuso conflicto negativo de competencia y dispuso la remisión del asunto ala Corte Constitucional. Hizo las siguientes consideraciones: (i) el juzgadoadministrativo no tuvo en cuenta que el fundamento de la demanda consiste enel reconocimiento indebido de una pensión bajo el régimen de transición; (ii) el

Consejo de Estado[9] determinó que la jurisdicción ordinaria laboral carece decompetencia sobre controversias en relación con la aplicación con losregímenes de excepción del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y de las normasanteriores; (iii) los regímenes de excepción son patronales o suponenprestaciones que no constituyen un “conjunto institucional armónico” pues losderechos que regulan no surgen de “cotizaciones [o] la solidaridad social, ni acatan las exigencias técnicas [del] sistema de seguridad social integral”[10];(iv) los regímenes de transición no conforman el sistema de seguridad socialintegral pues sus normas son previas a la creación de ese sistema; y, (v) según la Corte Constitucional[11], lo contencioso-administrativo preserva lacompetencia sobre los regímenes especiales y de transición de seguridad social.

5. El 16 de febrero de 2023 la Corte Constitucional recibió, vía correo electrónico, el proceso[12]. El 7 de julio de 2023, la Secretaría General de esta corporación remitió el expediente a la magistrada sustanciadora[13].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia6. La Corte Constitucional es competente para resolver este conflicto dejurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de laConstitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

1. Competencia6. La Corte Constitucional es competente para resolver este conflicto dejurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de laConstitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia que surgió entre el Juzgado25 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 17 Laboral delCircuito de Medellín, sobre la competencia para conocer la demanda deColpensiones contra Francisco Luis Quiroz Giraldo, a propósito de laResolución núm. 23817 del 28 de agosto del 2008. Con este propósito, la Sala,en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judicialescumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictosde jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, si verifica el cumplimiento detales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer lasdemandas de nulidad y restablecimiento del derecho que la administracióninterpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntoslaborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflictoy determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con elconocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades dediferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimientode un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia

(positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiteradajurisprudencia que para que este tipo de conflictos surjan es necesario que cumplan tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15], los cualesexplica el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones1. Presupuesto subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [16].

2. Presupuesto objetivo

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].

3. Presupuesto normativo

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.Esto es así por las siguientes razones:

1. Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado 25 Administrativo delCircuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción de locontencioso administrativo, y (ii) el Juzgado 17 Laboral del Circuito deMedellín, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad

laboral[19]. ii) Cumple el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judicialesdisputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimientodel derecho en contra de la Resolución núm. 23817 del 28 de agosto del2008, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturalezajudicial.

1. Satisface el presupuesto normativo, debido a que los juzgadosenfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecende competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativopara conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derechode un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de losautos 316 de 2021 y 840 de 2021

10. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que losartículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia,por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene lacompetencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[20]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[21].Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de lajurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, enprincipio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos

administrativos[22]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativodebe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[23], con independencia de la materiasobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[24]. Tercero, la acción de lesividad“no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debeacudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[25], las cuales deben ser tramitadas ante lajurisdicción de lo contencioso administrativo.

11. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la CorteConstitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinarque la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos poruna entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”[26]. Esto, por cuanto la supresión oliquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la

subrogación[27] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[28], loque implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechosreconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por laentidad reemplazada.

5. Caso concreto 12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena consideraque la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demandade nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso Colpensiones en contrade la Resolución núm. 23817 del 28 de agosto del 2008 del ISS, en virtud delos artículos 97 y 104 del CPACA, porque es una demanda que una entidadpública (Colpensiones) presentó en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)[29] –acción de lesividad–. En efecto, pormedio de esta demanda, Colpensiones pretende: (i) la nulidad parcial de laresolución por medio de la que reconoció pensión de vejez a favor de FranciscoLuis Quiroz Giraldo, pues, presuntamente, el valor que reconoció era superioral que en derecho correspondía al particular; (ii) el reintegro de lo queColpensiones pagó en exceso por concepto del reconocimiento de la pensión devejez; (iii) la indexación de las sumas que –eventualmente– llegara a reconocerla autoridad judicial a favor de Colpensiones; y, (iv) la condena en costas contra la parte demandada[30].

13. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicialcompetente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 25Administrativo del Circuito de Medellín y, por lo tanto, ordenará remitirle elexpediente CJU-3684 para lo de su competencia y para que comunique estadecisión.

II. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 25Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 17 Laboral del Circuitode Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 25 Administrativodel Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer la demandade nulidad y restablecimiento del derecho que promovió Colpensiones.

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-3684 al Juzgado 25 Administrativodel Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique estadecisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 17 Laboral del Circuitode Medellín.Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con permiso

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. Rad. 05001333302520220055600. 03Demanda.pdf [2] Expediente digital. Rad. 05001333302520220055600. 03Demanda.pdf. [3] Expediente digital. Rad. 05001333302520220055600. 07AutoFaltaJurisdiccion202200556.pdf, p. 6. Así mismo, la autoridad judicialdeterminó: “Tercero: PROPONER conflicto negavo de jurisdicción en caso de que los argumentos expuestos en la presente decisión no seande recibo por el Juzgado Laboral al que corresponda el reparto de la demanda que se remite”. [4] La autoridad judicial referenció: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administravo, Sección Segunda-Subsección A, auto de marzo28 de 2019. Rad. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). [5] Código de Procedimiento Administravo y de lo Contencioso Administravo, art. 104, en parcular: “La Jurisdicción de lo ContenciosoAdministravo está instuida para conocer, además de lo dispuesto en la Constución Políca y en leyes especiales, de las controversias yligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas las endades públicas, o los parculares cuando ejerzan función administrava. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: […] // 4. Losrelavos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimenesté administrado por una persona de derecho público”.

[6] CPACA, art. 105, en especial: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo no conocerá de los siguientes asuntos: […] // 4. Los conflictosde carácter laboral surgidos entre las endades públicas y sus trabajadores oficiales”. [7] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, art. 2, en especial: “La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y deseguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. [8] Expediente digital. Rad. 05001333302520220055600. 07AutoFaltaJurisdiccion202200556.pdf, p. 5. [9] La autoridad judicial referenció: Consejo de Estado. Rad. 76001-23-31-000-2010-01597-0. [10] Expediente digital. Rad. 05001310501720230000800. 02AutoRechazaDemandaProponeConflicto.pdf, p. 4. [11] Corte Constucional, sentencia C-1027/2002. [12] Expediente digital. Rad. en Corte: CJU0003684. 02CJU-3684 Correo Remisorio.pdf. [13] Expediente digital. Rad. en Corte: CJU0003684. 03CJU-3684 Constancia de Reparto.pdf. [14] Corte Constucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.

[15] Corte Constucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [16] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [17] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, porejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116de la CP)”. Corte Constucional, auto 041 de 2021. [18] Ib. [19] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Públicoestá constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles,

laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múlple, y los demásespecializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3. JuzgadosAdministravos”.[20] Corte Constucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se enende ejercida cuando la administración funge comodemandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”.Ver también, Sentencia T-121 de 2016. [21] La regla de decisión del auto 316 de 2021 ha sido reiterada en los autos 377, 382 y 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021;394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021. [22] En aquellos eventos en los que se cuesona un acto administravo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de losjueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjevo del interesado, no ene como objevo verificarsi el acto administravo, en sí mismo considerado, contraviene la Constución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.

[23] CPACA, art. 104. [24] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016. [26] En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: “[l]os arculos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial decompetencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administravo ene la competencia exclusiva para conocer las demandasque la administración interpone contra actos administravos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administravos proferidos por una endad públicaliquidada, que sean interpuestas por la endad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. [27] Enéndase por subrogación el “[a]cto por el que una persona sustuye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinadarelación jurídica” (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021). [28] Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cualesse disponía la liquidación o supresión de una endad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991,

art. 35). [29] Así lo señala el arculo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el arculo 1° del Decreto 2013 de 2012. [30] Expediente digital. Rad. 05001333302520220055600. 03Demanda.pdf