CC - A1980-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL AUTO 1980 de 2023

Expediente: CJU-3744.

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2º Administrativo de Bogotá, Sección Primera de Oralidad y el Juzgado 11 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado sustanciador: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 12 de marzo de 20211, la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (en adelante Nueva E.P.S.), presentó demanda administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (en adelante Adres). Entre sus pretensiones solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 2434 del 3 de abril de 2020 proferida por la administradora2, que resolvió el recurso de reposición presentado en contra de la Resolución 41704 del 21 de noviembre de 20193, la cual mantuvo la orden de reintegro de unos valores por concepto de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, reduciendo el monto a reembolsar. Lo anterior con la finalidad de que se decretara la inexistencia de la obligación de restituir suma alguna, y en caso de que se hubiere efectuado, se ordenara su devolución indexada y actualizada.

2. Como fundamento de sus pretensiones expuso que la Adres, luego de

admitir como aclarados y reintegrados algunos recursos, declaró la existencia de una deuda que no es real y por lo mismo, consideró que incurrió en falsa 1 Expediente digital, archivo 02DemandaConAnexos.pdf. 2 Por la cual se confirmó la orden de reintegro de valores apropiados o reconocidos sin justa causa impartida en la resolución 41704 del 3 de abril de 2020 (el monto disminuyó de $183.833.720,81 por concepto de capital a $112. 326.967,53 y la suma de $10.729.054,11 se redujo a $10,319,755,63 “producto de la actualización al IPC, hasta la fecha efectiva de integro”) con ocasión de la auditoría efectuada por la Adres respecto del periodo de noviembre de 2016 a octubre de 2018, ARS010. 3 Por la cual se ordena a la Nueva EPS el reintegro a la Adres de $183.833.720,81 “por concepto de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa” y $10.729.054,11 “producto de la actualización al IPC, con corte a mayo de 2019”. motivación al expedir la Resolución 41704, desconocimiento de la confianza legítima en la actuación administrativa, falta de certeza e indeterminación de la restitución de recursos ordenada por el artículo 2º del acto administrativo y violación al debido proceso, entre otros.

3. Efectuado el reparto, el 13 de abril de 2021, el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, manifestó su falta de jurisdicción para conocer el asunto de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del

artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. Indicó que los litigios entre “entidades administradoras y las prestadoras del Sistema de Seguridad Social”4, son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, por ello ordenó su remisión a los juzgados laborales del circuito de Bogotá5. Lo anterior, en atención a que la Adres efectúa el pago de la UPC a cada EPS del régimen subsidiado, y en el evento de que detecte una apropiación o reconocimiento sin justa causa, solicita el reintegro, como consideró que ocurrió en el presente caso, evidenciándose en los hechos de la demanda un litigio entre la entidad administradora y una prestadora de servicios de salud.

4. Asignado el caso nuevamente, en auto del 14 de febrero de 2023, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para estudiar la demanda, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional6. En su criterio, el conocimiento de la controversia no corresponde al juez ordinario en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, ya que la demanda surgió de una auditoría realizada por la Adres, en la que se determinó que la EPS debía reintegrar unos valores, lo que en su parecer se asemeja a dos casos resueltos por la Corte Suprema de Justicia7 y la Corte Constitucional8, relacionados con glosas a las facturas recobradas por las EPS, en los que se asignó su trámite a la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

5. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión del 5 de julio de 2023 y remitido al despacho el 7 de julio siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL9

Competencia 4 El artículo 622 del Código General del Proceso, modificatorio del numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, regula: “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. 5 Expediente digital 06RemiteJusLab.pdf, folio 2. Destacó que dicho razonamiento ha sido adoptado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 6 Expediente digital, archivo 10RechazaProponeConflictoCompetencia202230214.pdf folio 4. 7 Providencia del 12 de abril de 2018, APL1531-2018, Exp. 110010230000201700200-01. 8 La autoridad sostuvo que “[l]a Corte Constitucional reiteró Auto (sic) 389 de 2021 en competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. 9 Conflicto resuelto de conformidad con lo establecido en el auto 923 de 2023. Algunos párrafos o apartes

fueron tomados textualmente de dicha providencia o parafraseados. 2

6. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).

8. De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal10. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos: Presupuesto El conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción subjetivo ordinaria en su especialidad laboral y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Presupuesto La controversia objeto de la presente decisión se encuadra en el medio de objetivo control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la Nueva EPS. Presupuesto Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole legal en normativo los que soportaban cada una de sus posiciones. El Juzgado 2º Administrativo de Bogotá, consideró que la jurisdicción contencioso administrativa no debe conocer el asunto por tratarse de un litigio entre la

administradora de los recursos y la entidad prestadora de servicios, lo que enmarca en el numeral 4º del artículo 2º del CPT y SS. Por su parte, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá citó la misma norma e indicó que la Corte Constitucional estableció en el Auto 389 de 2021 que este tipo de controversias deben ser conocidas por los jueces administrativos. La competencia para conocer de la nulidad de actos administrativos en los que se ordena el reintegro de dineros reconocidos o apropiados de manera injustificada al interior del SGSSS. Reiteración Auto 1165 de 2021.

9. Esta corporación en el Auto 1165 de 202111, al resolver un caso similar al presente consideró que el conocimiento del asunto correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo según las reglas previstas en los artículos 10412, 13813 y 15514 del CPACA, por cuanto la controversia se originaba en cuestionar la legalidad de los actos administrativos emitidos por una autoridad de ese carácter, la Superintendencia Nacional de Salud, competente para ordenar el reintegro al Fosyga de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa y que no hubieran sido subsanados o aclarados en 10 Autos 155 de 2019, 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020, entre otros. 11 En este asunto, la EPS Coomeva ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que ordenó el reintegro al Fosyga de unos valores por apropiación sin justa causa. Lo anterior como resultado de la auditoría realizada por el administrador

fiduciario del FOSYGA a unos procesos de compensación. 12 Establece la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 13 Regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 14 Señala que los jueces administrativos en primera instancia conocen, entre otras, de los asuntos de nulidad y restablecimiento contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3 el término correspondiente, en virtud de lo contenido en el artículo 3º del Decreto 1281 de 2002.

10. Ahora, la referida competencia de la Superintendencia Nacional de Salud fue trasladada por el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 en cabeza de la Adres, actual encargada de solicitar el reintegro de los dineros correspondientes cuando detecte apropiación o reconocimiento sin justa causa de los recursos del

SGSSS.

11. Asimismo, en la Sentencia C-607 de 201215 la Corte indicó que dicho procedimiento, en aquel entonces en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, se sujetaba al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y que sus decisiones eran susceptibles de recursos ante la Jurisdicción Administrativa.

12. Además, en el Auto 1165 de 2021 se concluyó que el caso no se relacionaba con la prestación de servicios de la seguridad social ni se suscitaba entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, toda vez que la discusión recaía sobre la legalidad de un acto administrativo que ordenaba sustituir una suma de dinero reconocida o apropiada sin justificación.

13. De igual manera en el Auto 1011 de 202216 fueron tenidas en cuenta estas consideraciones, al dirimir el conflicto para conocer de la nulidad y restablecimiento del derecho de diferentes actos y comunicaciones emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, la Adres y el Consorcio SAYP 2011, en el marco de un procedimiento de reintegro de recursos. En concreto, se atribuyó la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para conocer del medio de control presentado contra los actos que ordenaron el reintegro de los recursos a una E.P.S.

14. Así las cosas, en aplicación del Auto 1165 de 202117, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos en los que se ordena a una EPS el reintegro de recursos por reconocimiento o apropiación sin justa causa al interior del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Caso concreto

15. En el presente caso, se evidencia que la Nueva E.P.S formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Adres, para que se declaren nulos los actos administrativos mediante los cuales ordenó el reintegro de unos valores por apropiación o reconocimiento sin justa causa. Esta controversia no se adecúa a las hipótesis previstas en el numeral 4° del artículo 2º del Código 15 Citada en Auto 1165 de 2021. 16 Expediente CJU-1319. 17 Aunque se encuentran similitudes fácticas y jurídicas entre este conflicto y el resuelto mediante el Auto 1165 de 2021, se aclara que no se trata de una reiteración en estricto sentido, toda vez que en el caso resuelto en esa

decisión el administrador de los dineros del SGSSS era el Fosyga y la entidad que dio inició al trámite de reintegro fue la Superintendencia Nacional de Salud, mientras que en esta oportunidad la administración de esos recursos se encuentra en cabeza de la Adres, entidad que a su vez ordenó el reintegro de los montos apropiados o reconocidos sin justa causa. 4 Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, en la medida en que no se relaciona, propiamente, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por esta razón, se concluye que el asunto se enmarca dentro de lo preceptuado en el Auto 1165 de 2021 por cuanto (i) se cuestiona la validez de actos administrativos emitidos por una entidad pública; y (ii) no se refiere directamente a la prestación de servicios de salud, por lo que su conocimiento compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

16. Por consiguiente, la Sala concluye que el Juzgado 2º Administrativo, Sección Primera Oral de Bogotá, es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda promovida, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por la Nueva E.P.S en contra de la Adres. En consecuencia, se ordenará la remisión del expediente a esta autoridad para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los sujetos procesales.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE: Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 2º Administrativo, Sección Primera Oral

de Bogotá, y DECLARAR que el conocimiento de la demanda presentada por la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. en contra de la Adres, le corresponde tramitarla al Juzgado 2º Administrativo, Sección Primera Oral de Bogotá. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3744 al Juzgado 2º Administrativo, Sección Primera Oral de Bogotá, para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida demanda y comunique la presente decisión al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

5 Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con permiso

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General 6