CC - A1984-2025

A1984-25TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1984/25

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato estatal

(...) De acuerdo con los artículos 104 y 155 del CPACA y 2 y 75 de la Ley 80 de 1993 es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las demandas que pretendan el pago por consignación derivadas de un contrato suscrito por una entidad pública del sector financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera. Lo anterior, siempre que no estén relacionados con el giro ordinario de sus negocios.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1984 DE 2025

Referencia: expediente CJU-7284

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 32

Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45 Civil del Circuito de la misma ciudad

Magistrado ponente: Miguel Polo Rosero

Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. El 17 de julio de 2023[1], a través de apoderado judicial, el Banco Agrario de Colombia S.A., promovió una demanda de pago por consignación a favor del Consorcio Ceres, integrado por Varela Fiholl y Cia

1. El 17 de julio de 2023[1], a través de apoderado judicial, el Banco Agrario de Colombia S.A., promovió una demanda de pago por consignación a favor del Consorcio Ceres, integrado por Varela Fiholl y Cia S.A.S y Arquitectura y Concreto S.A.S., con el fin de cancelar las sumas adeudadas en virtud del contrato de obra que suscribieron el 11 julio de 2018 para la instalación y puesta en funcionamiento de los equipos necesarios para la adecuación de la Dirección General del banco[2].

2. Dentro de las pretensiones de la demanda[3], el Banco Agrario solicitó: (i) que se declarara en mora de recibir el pago al Consorcio Ceres la suma de $2.172.142.278,37, por concepto del saldo que se adeuda por el contrato de obra; (ii) que se ordenara a la parte demandada a aceptar el ofrecimiento de pago; (iii) se determinara que el Banco Agrario no adeuda suma alguna; y (iv) que se condenara en costas a la parte demandada. Lo anterior, según el demandante, debido a que aquella se niega a recibir el dinero ofrecido, al considerar que el precio del contrato es mayor.

3. El proceso fue repartido[4] al Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 22 de agosto de 2023[5], admitió la demanda y, entre otras, corrió traslado a la parte demandada, quien, dentro

del término legal correspondiente, allegó la respectiva contestación ypresentó recurso de reposición contra la admisión[6]. Lo anterior, al considerar que no se cumplió con la conciliación como requisito de procedibilidad. Además, como excepciones previas, alegó la (i) falta de competencia puesto que la controversia versa sobre un contrato estatal; (ii) ineptitud por falta de requisitos legales y; (iii) la existencia de un pleito pendiente, ya que el consorcio había promovido anteriormente una demanda ejecutiva por los mismos hechos.

4. En providencia del 27 de enero de 2025, el Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto y remitió el expediente a los juzgados administrativos de la misma ciudad[7]. Al respecto, consideró que la respectiva excepción previa presentada por el consorcio debía prosperar, toda vez que el proceso versa sobre un contrato estatal. Esto, según expuso, dado que el Banco Agrario es una sociedad de economía mixta que se rige por el régimen especial de las empresas industriales y comerciales del Estado. Así, sostuvo que, de conformidad con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción competente para conocer de las controversias derivadas de contratos estatales, incluso de su ejecución, es la Jurisdicción de

lo Contencioso Administrativo.

5. A su vez, afirmó que, de conformidad con el auto 136 de 2022 de la

Corte Constitucional, los procesos de pagos por consignación que deriven de un contrato estatal son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Igualmente, concluyó que la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria no debía ser aplicada, por cuanto en el caso concreto se presenta una regla especial de competencia establecida por la jurisprudencia de esta corporación. Finalmente, la decisión que declaró la falta de competencia fue recurrida por el Banco Agrario[8] y, por medio de auto del 14 de marzo de 2025[9], recurso que fue rechazado por improcedente, de acuerdo con el artículo 139 del CGP.

6. El asunto correspondió al Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 20 de octubre de 2025[10], declaró su falta de jurisdicción, propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a esta corporación[11]. Sobre el particular, sustentó sudecisión en el artículo 105 del CPACA, el cual regula las excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en lo establecido por la Corte en los autos 395 de 2021, 164 de 2022 y 1076 de 2023, entre otros. Señaló que las controversias que involucran instituciones financieras, aseguradoras o intermediarios de seguros y que tengan que ver con el giro ordinario de sus negocios y procesos ejecutivos, no son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

7. En ese contexto, por un lado, concluyó que el Banco Agrario es una entidad financiera de acuerdo con el artículo 234 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y, por el otro, que la disputa tiene relación directa con su

7. En ese contexto, por un lado, concluyó que el Banco Agrario es una entidad financiera de acuerdo con el artículo 234 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y, por el otro, que la disputa tiene relación directa con su objeto social. Esto pues, según afirmó, si bien el contrato en cuestión no es de crédito o financiamiento, lo cierto es que se realizó para el mantenimiento y mejoramiento de las instalaciones de la Dirección General del banco. Por ende, tiene relación con su objeto social, en tanto que se realizó con la finalidad de ejercer sus derechos o cumplir sus obligaciones.

8. El expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 27 de octubre de 2025 y, posteriormente, fue repartido al magistrado ponente el 14 de noviembre de 2025 y remitido a su despacho el 18 de noviembre de 2025.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

10. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien

sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estosconflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se suscite entre al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]. Normativo Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

C. Competencia para conocer de las demandas de pago por consignación que derivan de un contrato estatal celebrado por entidades públicas del sector financiero, cuando la actividad no corresponde al giro ordinario de sus negocios

11. El numeral 2 del artículo 104 del CPACA establece que el conocimiento de los procesos relacionados con contratos estatales, independientemente de su régimen, y en los que interviene una entidad estatal, como los suscritos por particulares en ejercicio de “[f]unciones

propias del Estado”, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define este contrato como “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades (...)” previstos en el derecho privado, las leyes especiales o que se deriven de la autonomía de la voluntad.

12. Al respecto, se destaca que el parágrafo del artículo 104 citado define que son entidades públicas los órganos, organismos o entidades estatales, cualquiera que sea su denominación, así como las empresas con participación estatal igual o superior al 50%. De igual modo, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que el juez competente para conocer de lascontroversias que se derivan de contratos estatales “será el de la jurisdicción contencioso administrativa”. Así, se entiende que dicha competencia se encuentra determinada por un criterio orgánico o subjetivo. En efecto, para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deba asumir el conocimiento de un asunto, solo basta con que una de las partes del contrato por el cual surge la controversia sea una entidad pública.

13. Por otra parte, el artículo 105.1 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los asuntos referentes a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidad públicas que tengan naturaleza de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, siempre y cuando estén relacionados con el giro ordinario de sus negocios.

14. Por ello, en el Auto 1538 de 2023, reiterado entre otros en el auto 1026 de 2024, la Corte precisó que para que se configure la excepción

giro ordinario de sus negocios.

14. Por ello, en el Auto 1538 de 2023, reiterado entre otros en el auto 1026 de 2024, la Corte precisó que para que se configure la excepción enunciada, de un lado, es necesario que la entidad pública tenga el carácter de institución financiera o aseguradora –criterio orgánico– y, del otro, que el asunto corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad –criterio material–.

15. En relación con esto último, en autos 904 de 2021 y 1538 de 2023, la Sala Plena señaló que el giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras corresponde a “todas aquellas actividades o negocios que (i) guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos”.

16. Ahora, en los autos 136 de 2022 y 1321 de 2023, la Corte estableció que es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los litigios de pago por consignación derivados de un contrato estatal. Lo anterior en virtud de los artículos 104 y 105 del CPACA.

Lo anterior sumado a que, si bien el artículo 381 del CGP establece las reglas que se deben seguir en este tipo de procesos, no atribuye competencia exclusiva a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil.17. En esa medida, (i) cuando la demanda sea con ocasión a un contrato estatal, la relación contractual es la que da origen al pago que se pretende

exclusiva a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil.17. En esa medida, (i) cuando la demanda sea con ocasión a un contrato estatal, la relación contractual es la que da origen al pago que se pretende realizar. En consecuencia, (ii) de acuerdo con los artículos 104 y 155 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias que se originan en un contrato estatal o en el que interviene una entidad pública, independientemente de su régimen aplicable.

18. Es preciso recordar que el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 tiene por controversias contractuales las relativas a la existencia, nulidad, incumplimiento y revisión de contratos, así como las relacionadas con la nulidad de actos administrativos de naturaleza contractual y con la reclamación de perjuicios que se originen en contratos suscritos por una entidad pública.

19. En esa línea, para la Sala, es de relevancia señalar que el Banco Agrario es una entidad pública de carácter financiero. En efecto, el artículo 233 del Decreto Ley 663 de 1993 establece que dicha entidad “es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta el régimen de empresa industrial y comercial del Estado, organizado como establecimiento de crédito bancario y vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”. Además, el artículo 234 del mencionado decreto determina que su objeto social consiste en “financiar, en forma principal pero no exclusiva, las actividades relacionadas con las [prácticas]

rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales”. De igual modo, que la mencionada institución financiera se encuentra sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, de acuerdo con el certificado expedido por dicha autoridad[16].

D. Examen del caso concreto

20. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes

razones:

(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre autoridades de diferentes jurisdicciones: el Juzgado 032 Administrativo delCircuito de Bogotá y el Juzgado 45 Civil del Circuito de la misma ciudad.

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata de la demanda de pago por consignación instaurada por el Banco Agrario de Colombia S.A., con ocasión del contrato de obra suscrito con el Consorcio Ceres, el 11 de julio de 2018.

(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las autoridades judiciales en conflicto justificaron con argumentos legales y constitucionales su falta de jurisdicción (supra 4 a 7).

21. Superado el estudio anterior, y de acuerdo con lo planteado en el acápite de consideraciones, la Sala advierte que la competencia de este asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

22. La Sala advierte que el Banco Agrario es una entidad pública del sector financiero vigilada por la Superintendencia Financiera, por lo que, en principio, el conocimiento de las demandas de pago por consignación

22. La Sala advierte que el Banco Agrario es una entidad pública del sector financiero vigilada por la Superintendencia Financiera, por lo que, en principio, el conocimiento de las demandas de pago por consignación que lo involucran sería competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil, de conformidad con el artículo 155 del CPACA, y lo establecido en los autos 1538 de 2023 y 1026 de 2024 de esta corporación, entre otros.

23. Sin embargo, lo cierto es que, en el caso bajo estudio, la demanda de pago por consignación no tiene relación con el objeto social del Banco Agrario, ni con las actividades catalogadas como financieras, según lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Tampoco con contratos que sean conexos o que busquen desarrollar el objeto social de la entidad o las actividades financieras a su cargo, como lo exige lo establecido en el auto 904 de 2021. Por el contrario, el asunto tiene que ver con un contrato de obra que suscribió el demandante para la adecuación y funcionamiento de unos equipos en la Dirección General de la entidad en la ciudad de Bogotá.24. Así las cosas, para la Sala, es claro que (i) la suscripción de contratos de obra no hace parte del giro ordinario de los negocios del Banco Agrario, pues este se circunscribe a la celebración de contratos bancarios y financieros de conformidad con su objeto social, el Decreto Ley 663 de 1993 y sus estatutos[17].

25. (ii) El objeto contratado no tiene relación con el desarrollo del

objeto social o actividades financieras conexas a cargo del banco, pues se refiere a la simple mejora de infraestructura de las instalaciones de la Dirección General; (iii) dentro del alcance del objeto contratado tampoco se evidencia ni se hace mención a que su finalidad sea cumplir o garantizar las obligaciones derivadas del objeto social del Banco o de sus actividades financieras conexas; (iv) la construcción de obras civiles es una actividad extraordinaria propia del funcionamiento de cualquier empresa pública o privada, vinculada a las necesidades de infraestructura interna más no a la gestión financiera, por ende no se encuentra dentro del giro ordinario de la actividad comercial desarrollada por estas instituciones; y (v) las actividades financieras y de crédito están relacionados con riesgos crediticios y financieros, y no con riesgo de construcción o mayor permanecía o cantidades de obra. En consecuencia, no es aplicable la excepción del artículo 105.1 del CPACA.

26. En virtud de lo anterior, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte sobre la materia, dado que el asunto corresponde a una demanda de pago por consignación que adelanta una institución financiera o aseguradora de naturaleza pública, que no guarda relación con su objeto social o con una actividad financiera a su cargo, la competencia para tramitar el proceso recae en la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo.

E. Regla de decisión

27. De acuerdo con los artículos 104 y 155 del CPACA y 2 y 75 de la Ley 80 de 1993 es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo el conocimiento de las demandas que pretendan el pago por consignación derivadas de un contrato suscrito por una entidad pública del sector financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera. Lo anterior, siempre que no estén relacionados con el giro ordinario de sus negocios.III. DECISIÓN

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 45 Civil del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda de pago por consignación promovida por el Banco Agrario de Colombia S.A., en favor del Consorcio Ceres, integrado por Varela Fiholl y Cia S.A.S; y Arquitectura y Concreto

S.A.S.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-7284 al Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 45

Civil del Circuito de la misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

MagistradaCARLOS CAMARGO ASSIS Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Expediente digital CJU 7284 “04ActaReparto.pdf”. [ 2 ] Expediente digital CJU 7284 “03Anexos.pdf”, p. 44. [ 3 ] Expediente digital CJU 7284 “02EscritoDemanda.pdf”. [ 4 ] Expediente digital CJU 7284 “04ActaReparto.pdf”. [ 5 ] Expediente digital CJU 7284 “07AutoAdmitePagoPorConsignacion.pdf”. [ 6 ] Expediente digital CJU 7284 “09RecursoReposicion.pdf”. [ 7 ] Expediente digital CJU 7284 “8AutoDeclaraFundadaExcepcionPrevia.pdf”. [ 8 ] Expediente digital CJU 7284 “19RecursoReposicion.pdf”. [ 9 ] Expediente digital CJU 7284 “23AutoRechazaRecurso.pdf”. [ 1 0 ] Expediente digital CJU 7284 “009Autoqueresuel_2025130PLANTEACONFLI.pdf”. [ 1 1 ] Í d e m . [12] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.

[ 1 1 ] Í d e m . [12] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [ 1 3 ] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [14] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. [15] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridadesen conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de meraconveniencia. [ 1 6 ] Expediente digital CJU 7284 “03Anexos.pdf”, p. 38. [ 1 7 ] Estatutos Sociales, Banco Agrario. Disponible en: h tt p s : / / w w w . b a n c o a g r a r i o . g o v . c o / s y s t e m / fi l e s / 2 0 2 2 - 0 4 / e s t a t u t o s _ b a n c o _ a g r a r i o _ d e _ c o l o m b i a _ 0 . p d f