CC - A1991-2025

A1991-25TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1991/25

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVILControversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1991 de 2025

Referencia: expediente CJU-7297

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 048

Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo del Cauca

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar

Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTOI. ANTECEDENTES

1. Hechos. El Consorcio INAR-CONDESA, mediante apoderado judicial, presentó demanda a través del medio de control de controversias contractuales, en contra del Fondo Financiero de Proyectos de DesarrolloFONADE, hoy ENterritorio. Esto, con el fin de que se declare (i) liquidado judicialmente el contrato de consultoría No. 2161633, suscrito entre las partes el 16 de agosto de 2016; (ii) que la entidad demandada incumplió sus

obligaciones contractuales; y (iii) que alteró el equilibrio económico del contrato con ocasión de los incumplimientos. En consecuencia, solicitó que se condenara al pago de los montos adeudados. De acuerdo con la demanda, el objeto del contrato de consultoría suscrito era la estructuración integral de los proyectos de agua potable y saneamiento básico en municipios del Cauca, Chocó y Cesar.[1]

2. El conocimiento del asunto le correspondió a la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esa autoridad judicial, mediante Auto del 22 de abril de 2019 inadmitió la demanda.[2] Una vez subsanada, en Auto del 29 de mayo de ese mismo año la autoridad resolvió su falta de competencia territorial, en tanto consideró que, si bien el contrato se suscribió en la ciudad de Bogotá, la ejecución del mismo no comprendió zona alguna de la circunscripción de esa corporación judicial.

Por lo tanto, ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Cauca.[3]

3. El Tribunal Administrativo del Cauca declaró su falta de jurisdicción. El Tribunal en referencia mediante Auto del 24 de septiembre de 2019, admitió la demanda.[4] Ante esta instancia judicial se resolvió el llamamiento en garantía formulado por la entidad demandada, se celebró audiencia inicial y audiencia de pruebas, y se requirió a ENterritorio para que completara la información brindada. Sin embargo, mediante Auto del 26

de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y la validez de las actuaciones surtidas hasta el momento, en tanto no se había proferido sentencia. En consecuencia, remitió el asunto a los Juzgados Civiles del Circuito deBogotá, por considerar que era a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil a la que le correspondía el conocimiento del asunto.

4. El Tribunal señaló que, a partir de lo dispuesto en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), FONADE es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera. En este sentido, encontró que el contrato de consultoría suscrito entre las partes corresponde a la estructuración de un proyecto de desarrollo relacionado con el agua potable y el saneamiento básico, con lo cual tiene que ver con el giro ordinario de los negocios de FONADE. Para soportar estas consideraciones se refirió a lo establecido por el Consejo de Estado en Auto del 4 de abril de 2025 y por la Corte Constitucional en Auto 005 del 19 de enero de 2022.[5]

5. El Juzgado 048 Civil del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción. Por reparto del 5 de agosto de 2025, el conocimiento del proceso correspondió al Juzgado 048 Civil del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 26 de septiembre de 2025, resolvió no

avocar conocimiento de la demanda, promover conflicto negativo de jurisdicción y remitir el asunto a la Corte Constitucional. El juez indicó que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, los asuntos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública, son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este mismo sentido, citó el artículo 75 de la Ley 80 de

1993. Igualmente, afirmó que la Corte Constitucional en el Auto 403 de 2021 estableció que el régimen sustancial aplicable al contrato no hace mutar su condición de contrato público. De esta manera, señaló que el asunto recae sobre el incumplimiento de un convenio de naturaleza estatal fuera del giro ordinario de los negocios de FONADE, en tanto los compromisos se pagarían con cargo a los Certificados de Disponibilidad Presupuestal de la entidad.[6]

6. El 31 de octubre de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[7] En sesión virtual del 14 de noviembre de 2025, fue repartido a este despacho y la remisión para la sustanciación se realizó el 18 de noviembre siguiente.[8]II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201,[9] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración del Auto 155 de 2019

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia

dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración del Auto 155 de 2019

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[10] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[11]

9. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, porque dos autoridades de jurisdicciones distintas (en este caso, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial vigente y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia.[12]

C. La competencia para conocer de las controversias derivadas de contratos suscritos por entidades públicas con el carácter deinstituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera.

Reiteración del Auto 948 de 2023

10. De acuerdo con las normas que regulan la competencia de la

jurisdicción de lo contencioso administrativo contenidas en los artículos 104 y 105 del CPACA, esa jurisdicción conoce de aquellas controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Sin embargo, se excluye la competencia cuando se trate de controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades púbicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades. En estos casos, será competente la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en razón de la cláusula residual de competencia contenida en el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP).

11. De esta manera, se identifica que, por regla general, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las controversias originadas en un contrato estatal. Sin embargo, estos asuntos no serán de su conocimiento cuando (i) se trate de una institución financiera, aseguradora, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera; y (ii) el contrato que origina la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de esa entidad.

12. La interpretación de este último requisito ha sido desarrollada por el Consejo de Estado y acogida por esta Corporación. En este sentido, el

Consejo de Estado ha indicado que “la noción giro ordinario de los negocios de las entidades financieras comprende todas aquellas actividades o negocios relacionados a continuación: (i) los que guarden relación con el objeto social de la entidad pública del carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley; y (ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos”.[13]

13. Con fundamento en estas consideraciones, en Auto 948 de 2023 la Sala Plena dirimió conflicto de jurisdicciones en el que se discutía lacompetencia para conocer de la demanda interpuesta por el municipio de Bugalagrande en contra del Banco Agrario de Colombia S.A., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. En esa ocasión, se asignó la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidad civil, al encontrarse que (i) el Banco Agrario es una entidad financiera cuyo objeto social reside en la financiación de actividades relacionadas con las prácticas rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales; y (ii) los actos administrativos se enmarcan en el giro ordinario de los negocios del Banco Agrario, toda vez que fueron emitidos en ejercicio de sus competencias para financiar actividades relacionadas con las prácticas rurales, así como para administrar el subsidio de vivienda de interés rural y familiar.

14. Posteriormente, la Corte Constitucional resolvió, en el Auto 1237 de 2025, un conflicto entre jurisdicciones respecto de la demanda formulada en

contra de FONADE, hoy ENterritorio, con el fin de que se indemnizaran los perjuicios causados como consecuencia del incumplimiento de un contrato suscrito para la ejecución de los ajustes a los diseños y construcción del centro zonal de Usme, en Bogotá. En esa oportunidad, la Sala Plena encontró aplicable la regla de decisión establecida en el Auto 948 de 2023, dado que (i) la entidad pública demandada tiene la calidad de institución financiera, vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Financiera; y (ii) la actividad contractual que dio origen al proceso hace parte del giro ordinario de los negocios de la entidad demandada, de acuerdo con los artículos 2 y 3 del Decreto 288 de 2004.

15. Regla de decisión. Reiteración del Auto 948 de 2023: “Cuando se presente una demanda de controversias contractuales por el presunto incumplimiento de un contrato de una entidad con el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, la controversia será de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, siempre que las actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, frente a las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

D. Caso concreto16. La Sala Plena advierte que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer del caso que suscita el

conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado 048 Civil del Circuito de Bogotá. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 948 de 2023.

17. Esto, en tanto (i) la entidad demandada, esto es, FONADE, hoy ENterritorio, es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 288 de 2004 y el artículo 1 del Decreto 495 de 2019; y (ii) la controversia que da lugar al presente conflicto se origina en el supuesto incumplimiento contractual de la entidad demandada, respecto de sus obligaciones contenidas en contrato de consultoría No. 2161633 suscrito por las partes.

18. Este contrato hace parte del giro ordinario de los negocios de la entidad demandada pues el objeto contractual de “estructuración integral de proyectos de agua potable y saneamiento básico” se encuentra acorde con el objeto de la entidad establecido en el artículo 2 del Decreto 288 de 2004, en el sentido de “ser agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios…”. Así mismo, se relaciona con la función prevista en el numeral 1 del artículo 3 del mismo cuerpo normativo, según la cual, en desarrollo de su objeto la entidad podrá “promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales”.

19. En consecuencia, es aplicable la regla de decisión contenida en el

Auto 948 de 2023, en tanto se trata de una demanda de controversias contractuales por el presunto incumplimiento de una entidad pública con el carácter de entidad financiera, vigilada por la Superintendencia Financiera, y el contrato de consultoría cuya declaración de incumplimiento se solicita, corresponde al giro ordinario de sus negocios. Por tal motivo se cumplen los presupuestos de la excepción prevista en el artículo 105 numeral 1 del CPACA y, en consecuencia, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, es la competente para asumir el conocimiento y trámite del asunto.

III. DECISIÓNEn mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución,

RESUELVE:

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado 048 Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 048 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el Consorcio INAR-CONDESA.

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-7297 al Juzgado 048 Civil del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Tribunal Administrativo del Cauca.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

MagistradoJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

MagistradoJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Expediente CJU 7297, Documento “002_02DemandaPDF.pdf”. [2] Ibid., Documento “007_07AutoAdmiteInadmiteDemandaPDF.pdf”. [3] Ibid., Documento “017_13AutoRemiteCompetenciaPDF.pdf”. [4] Ibid., Documento “034_24AutoAdmiteInadmiteDemandaPDF.pdf”.[ 5 ] Ibid., Documento “083_71Auto152DeclaraFaltaCompetenciapdf.pdf”. [6] Ibid., Documento “AutoProponeConflictoCompetenciapdf.pdf”. [7] Ibid., Documento “02CJU-7297 Correo Remisoriopdf.pdf”. [8] Ibid., Documento “03CJU-7297 Constancia de Repartopdf.pdf”. [9] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y

precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. [10] Cfr., Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. [11] Al respecto, se sugiere revisar el Auto 155 de 2019 para comprender el significado de cada presupuesto para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. [12] La Sala determina que estos presupuestos fueron acreditados y se evidencian en el acápite de “Antecedentes” de esta providencia. [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de octubre de 2011, expediente: 25000232600019950155501, C.P. Danilo Rojas Betancourt. También puede consultarse la providencia de la, Sección Tercera, Subsección B, Auto del 17 de junio de 2015, expediente: 270012333000201300210 01 (50.526) C.P. Ramiro Pazos Guerrero.