CC - A1994-2025

A1994-25TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1994/25

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1994 DE 2025

Referencia: expediente CJU-7306

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1 Municipal

de Pequeñas Causas Laborales de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia

Magistrado ponente: Miguel Polo Rosero

Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. El 10 de agosto de 2023, Positiva Compañía de Seguros S.A.

(Positiva), por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral contra Mónica Jazmín Montero Rodríguez. Según se expuso, estaúltima se encontraba afiliada al Sistema General de Riesgos Laborales, a través de Positiva y tramitó tres solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas por incapacidades temporales ocurridas entre mayo

y julio de 2020. Igualmente, la demandante afirmó que dichos requerimientos fueron aprobados y se realizaron los respectivos pagos directamente a favor de la beneficiaria, mediante consignaciones efectuadas a su cuenta bancaria[1].

2. La entidad demandante señaló que, con posterioridad al pago de dichas prestaciones, identificó inconsistencias en la liquidación de cada una de las prestaciones reconocidas. De acuerdo con su afirmación, en dos de ellas no se efectuaron los descuentos correspondientes a aportes a salud y pensión, y en otra, se liquidó una prestación completa, a pesar de que solo correspondía asumir los días no cubiertos por una incapacidad previamente reconocida. Sostuvo que estos errores generaron pagos por mayor valor a los que la afiliada tenía derecho, y que, aunque la entidad la requirió para efectuar la devolución, no obtuvo una respuesta favorable[2].

3. Con fundamento en lo anterior, Positiva pretende: (i) que se declare que Mónica Jazmín Montero Rodríguez está obligada a devolver el mayor valor recibido por las incapacidades liquidadas y pagadas; (ii) que se le condene al pago de $9.528.849, suma que deberá indexarse hasta la fecha de pago efectivo; y (iii) que se le condene en costas[3].4. El proceso fue repartido al Juzgado 1 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín, el que, mediante auto del 28 de agosto de 2024, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los jueces

administrativos de la citada ciudad. Al respecto, fundamentó su decisión en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que le asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos sobre la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y sobre la seguridad social, cuando es administrada por entidades públicas. También, citó el auto 490 de 2021 de este Tribunal, el que, según expuso, estableció que en los eventos en los que el demandante es servidor público y el régimen de seguridad social es administrado por una entidad pública, el litigio debe ser conocido por esa jurisdicción. Con base en lo anterior, afirmó que carecía de competencia para resolver el asunto, ya que la demandada tiene vínculo legal y reglamentario con la Fiscalía General de la Nación[4].

5. El proceso fue asignado al Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el que, mediante auto del 23 de mayo de 2025, inadmitió la demanda y ordenó a Positiva precisar el medio de control formulado[5]. La citada entidad subsanó la demanda adecuándola al medio de control de reparación directa[6].

6. En auto del 18 de septiembre de 2025, el Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín rechazó la demanda con fundamento en el artículo 169.3 del CPACA[7]. Señaló que el medio de control de reparación directa no era procedente pues, a su juicio, el presunto detrimento

patrimonial no se originó en una acción u omisión atribuible a la demandada, sino en el pago equivocado realizado por Positiva. Indicó que,al no derivarse el daño de la conducta del particular, no se configura un daño antijurídico imputable a este y, en consecuencia, la pretensión no puede ventilarse mediante reparación directa[8].

7. Positiva presentó recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, el cual le correspondió resolver al Tribunal Administrativo deAntioquia. Dicha autoridad, mediante auto del 23 de octubre de 2025[9],declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso, la nulidad de todo lo actuado y propuso el conflicto negativo. Señaló que, aunque la demandada es funcionaria pública, el litigio se refiere exclusivamente a prestaciones económicas del sistema de seguridad social y no surge de la relación legal y reglamentaria entre la servidora y el Estado, ni del control de un acto administrativo, ni de una controversia de responsabilidad extracontractual. Por esta razón, descartó la aplicación del artículo 104 del

CPACA.

8. Además, indicó que el asunto debía ser asignado a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, de acuerdo con el auto 337 de 2023 de la Corte Constitucional. Explicó que en esa providencia se precisó que dicha jurisdicción es competente para conocer de los litigios que involucren a administradoras de riesgos laborales por pagos de auxilios económicos derivados de incapacidades, conforme con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social

(CPTSS).

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

1996 y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social

(CPTSS).

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

10. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. De manerareiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11].

Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite

de naturaleza jurisdiccional[12]. Normativo Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].

C. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las demandas relativas a la seguridad social de empleados públicos cuyo régimen está administrado por una entidad pública

11. Los numerales 4 y 5 del artículo 2 del CPTSS establecen la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para conocer de controversias laborales o relativas a la seguridad social entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores, y las entidades administradoras o prestadoras.

12. Por su parte, el artículo 104.4 del CPACA establece una cláusula especial de competencia, en virtud de la cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. En virtud de esta norma, en el auto 2081 de 2023, la Corte estableció como regla de decisión que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas relativas a la seguridad social de un empleadopúblico cuyo régimen esté administrado por una persona de derecho público”.13. De igual manera, la Corte ha reiterado que el auxilio económico por

incapacidad laboral es una prestación económica a cargo del Sistema General de Seguridad Social[14] que sustituye el salario del trabajadordurante el tiempo en el que está impedido para desempeñar sus labores por razones médicas[15]. Su pago está a cargo de las administradoras delSistema General de Seguridad Social y corresponde asumirlo a la ARL en los eventos en los que la incapacidad es de origen laboral y, al empleador, la EPS o el fondo de pensiones cuando es de origen común[16].

D. Examen del caso concreto

14. En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes

razones:

(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 1 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. En particular, se trata de la demanda presentada por Positiva contra Mónica Jazmín Montero Rodríguez, mediante la cual la entidad solicita la devolución de las sumas pagadas en exceso por concepto de incapacidades temporales.

(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción. El Juzgado 1 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín

lo hizo con base en el artículo 104 del CPACA y el auto 490 de 2021 de esta Corte. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia la sustentó en los artículos 104 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS, así como en el auto 337 de 2023 de esta corporación.15. Superado el anterior estudio, la Sala concluye que la competencia para conocer de este asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA y lo previsto en el auto 2081 de 2023. En esta providencia se determinó que dicha jurisdicción es la competente para conocer de las demandas relativas a la seguridad social de empleados públicos cuyo régimen esté administrado por una entidad pública. Lo anterior, conforme con los siguientes argumentos:

16. Primero, se trata de un proceso relativo a la seguridad social.

Positiva, en su calidad de administradora de riesgos laborales, solicita el reintegro de sumas pagadas en exceso por concepto de incapacidades laborales. Estos recursos provienen del Sistema General de Seguridad Social, pues el auxilio económico por incapacidad es una prestación a cargo del sistema.

17. Segundo, la demandada era una empleada pública en el momento en el que se generaron y pagaron las incapacidades. De acuerdo con el certificado de afiliación aportado por la demandante de fecha 11 de abril de 2023, Mónica Jazmín Montero estaba vinculada a la Fiscalía General de la Nación en el cargo de Fiscal Delegado ante Jueces Penales del Circuito[17],que corresponde a un empleo público que desempeña funciones misionales de la entidad, de acuerdo con su manual de funciones[18].

18. Tercero, la administradora de riesgos laborales a la que estaba afiliada la demandada es de derecho público. Como consta en su certificado

de la entidad, de acuerdo con su manual de funciones[18].

18. Tercero, la administradora de riesgos laborales a la que estaba afiliada la demandada es de derecho público. Como consta en su certificado de existencia, Positiva es una entidad descentralizada indirecta del nivel nacional con participación mayoritaria del Estado, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del estado[19]. De hecho, en elmarco de la resolución de conflictos de jurisdicciones, la Corte ya ha reconocido la naturaleza pública de dicha entidad[20].

19. En conclusión, el caso cumple los supuestos del artículo 104.4 del CPACA y de la regla fijada en el auto 2081 de 2023. Se insiste, (i) la demandada era empleada pública al momento de los hechos; (ii) la administradora de riesgos laborales a la que estaba afiliada –Positiva– es unaentidad pública; y (iii) es una controversia de seguridad social, pues versa sobre una prestación del sistema –auxilios económicos por incapacidades–.

Por estas razones, la competencia para conocer del litigio corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

E. Regla de decisión. Reiteración del auto 2081 de 2023

20. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas relativas a la seguridad social de un empleado público cuyo régimen esté administrado por una persona de derecho público[21]”.

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

III. RESUELVE

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre elJuzgado 1 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de DECLARAR que el

III. RESUELVE

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre elJuzgado 1 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Positiva Compañía de Seguros S.A.,

contra Mónica Jazmín Montero Rodríguez.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-7306 al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 1

Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARPresidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

MagistradaVLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Archivos “003ExpedienteJuzgadoLaboral05001410500120230063100zip” y “005DemandaOrdinariaLaboralpdf”.

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Archivos “003ExpedienteJuzgadoLaboral05001410500120230063100zip” y “005DemandaOrdinariaLaboralpdf”. [ 2 ] Archivo “005DemandaOrdinariaLaboralpdf”. [ 3 ] Ibidem. [ 4 ] Archivo “006AutoDeclaraFaltaDeCompetenciaJuzgadoLaboralpdf”. [ 5 ] Archivo “007InadmiteAdecuarMedioControlpdf”. [ 6 ] Archivos “007InadmiteAdecuarMedioControlpdf” y “021RechazaDemandapdf”. [ 7 ] CPACA, artículo 169. “Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…) 3. Cuando elasunto no sea susceptible de control judicial”. [ 8 ] Archivo “021RechazaDemandapdf”. [ 9 ] Archivos “023AutoConcedeApelacionpdf” y “21AutoDeclaraNulidadpdf”. [10] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [ 1 1 ] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [12] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centrasobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.

[13] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de meraconveniencia. [ 1 4 ] Corte Constitucional, autos 1460 de 2020, 2081 de 2023, 351 de 2024, 1956 de 2024 y 2512 de 2024. [ 1 5 ] Corte Constitucional, auto 351 de 2024. [ 1 6 ] Corte Constitucional, auto 1956 de 2024, “[e]n el caso de la incapacidad de origen común, el pago está distribuido de la siguientemanera: los primeros 2 días están a cargo del empleador (Artículo 2.2.5.5.13 del Decreto 1083 de 2015), del día 3 al 180, de la EPS, y del día 181 al 540, del Fondo de Pensiones (Decreto 019 de 2012, art. 142). Superados los 540 días de incapacidad continua, el pago dedicha prestación vuelve a recaer en la EPS hasta que el trabajador recupere su salud o sea calificado con invalidez y le sea reconocidauna pensión”. [ 1 7 ] Archivo “005DemandaOrdinariaLaboralpdf”.

[ 1 7 ] Archivo “005DemandaOrdinariaLaboralpdf”. [ 1 8 ] Manual específico de funciones y requisitos que conforman la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, disponibleen https://www.fiscalia.gov.co/colombia/wp-content/uploads/FGN-AP01-M-01-MANUAL-ESPECIFICO-DE-FUNCIONES-Y-REQUISITOS-DE-LOS-EMPLEOS-QUE-CONFORMAN-LA-PLA-V05.pdf [ 1 9 ] Archivo “005DemandaOrdinariaLaboralpdf”, p. 28. [ 2 0 ] Corte Constitucional, autos 2081 de 2023 y 351 de 2024. [ 2 1 ] Corte Constitucional, auto 2081 de 2023.