CC - A202-24

A202-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-202/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público VINCULACION LABORAL CON EL ESTADO-Situación legal y reglamentaria REPÚBLICA DE COLOMBIA imagenes/l

CORTE CONSTITUCIONAL AUTO 202 DE 2024

Ref.: Expediente CJU-4551

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santander de Quilichao, Cauca, y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente Auto con fundamento en los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. Mediante apoderado, los señores Ricardo Agudelo Ceballos y María Esperanza Meneses Espinoza presentaron acción ordinaria laboral contra el municipio de Santander de Quilichao, Cauca. En su demanda adujeron que, desde el dos (2) de agosto de 1988 y hasta el trece (13) de mayo de 2016, entre ellos y el municipio demandado existió un contrato de trabajo verbal para la celaduría de la sede de la Secretaría de Infraestructura de la respectiva entidad territorial. De acuerdo con la demanda, el contrato habría sido unilateralmente terminado por el municipio sin que existiera justa causa

para ello. Consecuentemente, además de solicitar que se declarara la existencia del mencionado contrato laboral y de su terminación sin justa causa, los accionantes pidieron que se condenara a la entidad demandada a reconocerles y pagarles la correspondiente indemnización laboral, el pago de las prestaciones sociales que no percibieron desde el comienzo y hasta la terminación del contrato, las sanciones moratorias del caso y las diferencias salariales que prevé el artículo 129 del Código Sustantivo del Trabajo.

2. El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Santander de Quilichao (en adelante, el Juzgado Civil)

[1] . A través de Auto del 31 de octubre de 2017, dicho juzgado declaró su falta de jurisdicción para conocer del respectivo proceso y remitió el expediente al reparto de los juzgados de lo contencioso administrativo del Cauca. En sustento de su decisión, el Juzgado Civil sostuvo que, con arreglo a lo previsto en los artículos 104 y 105 (numeral 4º) del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) -norma esta última que excepciona del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa aquellos «conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales»- como los demandantes no tenían esta última calidad sino el carácter de empleados públicos, el conocimiento del proceso le correspondería a los jueces de lo contencioso administrativo.

3. El proceso le fue entonces repartido al Juzgado Tercero Administrativo de Popayán (en adelante, el Juzgado Administrativo). Ante la

reforma de la demanda que hicieron los accionantes, dicho juzgado la tramitó como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo mediante el cual el municipio demandado habría negado la existencia del contrato verbal de trabajo aludido por los actores. No obstante, en audiencia del 30 de julio de 2020, el Juzgado Administrativo también declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso y, por ello, promovió el correspondiente conflicto negativo de jurisdicciones. En fundamento de su decisión, dicho juzgado señaló que, como lo ha [2] reconocido la jurisprudencia , cuando las personas que laboran para la Administración no poseen la calidad de servidores públicos con vinculación por elección, legal o reglamentaria (p.ej. cuando el vínculo laboral del caso se origina en un contrato de trabajo verbal), la jurisdicción llamada a conocer de las respectivas controversias laborales sería la ordinaria en su especialidad laboral. Descendiendo concretamente al asunto de la referencia, el Juzgado Administrativo señaló que «en el presente asunto no orienta en los demandantes la condición de empleado público; y porque las labores en que se afincan […] las pretensiones de la demanda se corresponden con las propias de un trabajador oficial; luego, habrá de remitirse el asunto a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria (sic)».

4. Aunque en la audiencia del 30 de julio de 2020 el Juzgado Administrativo dispuso el envío del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante Auto del 24 de

julio de 2023, luego de verificar que dicha remisión no se había aún realizado, el nuevo titular de dicho despacho ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Esta Corporación recibió el mencionado expediente el nueve (9) de agosto de 2023 y le fue repartido al despacho sustanciador el veintiséis (26) de octubre de ese año.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

5. El numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política -modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015-, prevé que esta Corporación es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones.

6. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más órganos judiciales de distintas jurisdicciones o especialidades discrepan en torno a la competencia que cada uno de ellos tiene para conocer de un determinado proceso. Así, tales conflictos pueden ser positivos, cuando las autoridades de distintas jurisdicciones o especialidades reclaman ser las competentes para conocer de un determinado proceso; o negativos, cuando dicha competencia es concurrentemente negada por dichas autoridades.

Configuración de un conflicto de jurisdicción

7. La jurisprudencia señala que, para que se suscite un conflicto de competencia entre jurisdicciones, deben concurrir los presupuestos

[3] subjetivo, objetivo y normativo. En Auto 231 de 2020 , la Sala Plena explicó estos presupuestos y recordó que: (i) el presupuesto subjetivo prevé «que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que

[4] administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones »; (ii) el presupuesto objetivo exige la existencia de «una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza [5] jurisdiccional »; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual «es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las [6] cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa ».

8. La Corte de entrada verifica la existencia de los presupuestos recién aludidos. En efecto, por una parte, el conflicto de la referencia: (i) se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones; esto es, entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santander de Quilichao, Cauca, como autoridad de la jurisdicción ordinaria; y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, en su condición de autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto también versa sobre una acción judicial en donde unas personas naturales, que afirman haber ejercido la labor de celaduría para el municipio de Santander de Quilichao, persiguen que se declare que entre las partes existió un contrato laboral verbal entre 1998 y 2016; que dicho contrato habría sido unilateralmente terminado por el municipio sin existiera justa causa para ello y que, consecuentemente, se condene a dicha entidad territorial demandada al pago de las contraprestaciones y prestaciones laborales a que los

accionantes tendrían derecho (presupuesto objetivo). (iii) Finalmente, tanto la autoridad de la jurisdicción ordinaria – el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santander de Quilichao - como aquella de la jurisdicción contencioso-administrativa - el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Popayánnegaron su competencia jurisdiccional para conocer de la señalada causa judicial con fundamento en normas del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como en jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (ver numerales 2 y 3 supra).

9. Se trata, entonces, de un conflicto de competencia jurisdiccional negativo entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción contencioso administrativa. Para darle solución al mismo, la Sala primero estudiará lo que ha dicho esta Corporación acerca de la jurisdicción competente para conocer de controversias laborales entre personas naturales y algún órgano de la Administración. Luego, la Corte se detendrá en los criterios que permiten identificar la condición de trabajador oficial de una persona.

Finalmente, la Sala descenderá a resolver el caso concreto. La competencia para conocer de las controversias de naturaleza laboral en las que estén involucradas entidades públicas

10. Con el propósito de determinar la jurisdicción competente para conocer de las controversias laborales entre los particulares y la Administración, la Corte ha establecido la regla consistente en otorgarle la competencia del caso a los jueces de lo contencioso administrativo salvo que, prima facie, se evidencie que las funciones del demandante corresponden a las de un trabajador oficial. La Sala observa que tal regla

resulta consistente con lo previsto en el numeral 4º del artículo 105 del CPACA, que impide que la jurisdicción contencioso administrativa conozca de «[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales».

11. La anterior posición fue, por ejemplo, reiterada en Auto 2021 de

[7] 2023 , mediante el cual se dirimió el conflicto de jurisdicción suscitado entre Juzgado Civil del Circuito de Garagoa y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja, otorgándole la respectiva competencia a este último. Justamente, para resolver tal caso, la Corte se atuvo a la regla según la cual «[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con un [ente] […] administrado directamente por una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, siempre que no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de [8] trabajadores oficiales» .

12. Es decir, salvo que, de entrada, el operador judicial de conocimiento pueda establecer, con claridad, que la parte activa de la litis es un trabajador oficial, la jurisdicción competente para conocer de una controversia laboral entre una persona natural y una entidad pública es la de lo contencioso administrativo. En palabras de la jurisprudencia, «i) “cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la

competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y [9] seguridad social”, y que (ii) a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le “corresponden los asuntos laborales relativos a la relación laboral existente entre los empleados públicos y el Estado, derivada de una [10] relación legal y reglamentaria”. » La identificación de la calidad de trabajador oficial

13. En línea con lo anterior, para identificar si una persona tiene o no la condición de trabajador oficial, resulta particularmente útil lo señalado en el

[11] Auto 235 de 2023 . Mediante esta providencia la Corte dispuso la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de un proceso laboral entre una persona natural y una entidad pública luego de concluir que aquella no tenía la condición de trabajador oficial sino la de empleado público. En apoyo de su decisión, la Sala Plena explicó que «“[p]ara resolver un conflicto de jurisdicción sobre una controversia de naturaleza laboral que involucre a una persona vinculada al Estado, se debe tener en cuenta (i) el criterio orgánico, correspondiente a la naturaleza jurídica de la entidad demandada; y (ii) el criterio funcional, que se refiere a la naturaleza del vínculo laboral y las funciones desempeñadas por la [12] persona natural. De esto se deriva que, (i) cuando las labores se prestan a una entidad pública (criterio orgánico), y (ii) cuando aquellas actividades están relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas (criterio funcional), la persona que las realiza tiene el carácter de trabajadora oficial, así haya sido vinculada a una entidad pública con una relación de

[13] origen legal o reglamentario. » (énfasis fuera de texto). Por su parte, la jurisprudencia constitucional también ha reconocido que debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para identificar si [14] se trata o no de un trabajador oficial . El caso concreto

14. El conflicto de jurisdicción que ocupa ahora a la Sala consiste en determinar si el conocimiento del proceso laboral iniciado por los señores Ricardo Agudelo Ceballos y María Esperanza Meneses Espinoza contra el municipio de Santander de Quilichao, corresponde a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para este efecto, la Sala recuerda que la causa de dicho proceso remite al supuesto vínculo laboral que habría unido a los demandantes con la respectiva entidad territorial durante los varios años en que aquellos le habrían prestado a esta el servicio de celaduría sobre un inmueble en donde funcionaba una secretaría de la respectiva alcaldía (ver 1 supra).

15. En el anterior orden, conforme lo previsto en los antecedentes de esta providencia, es necesario conocer si los demandantes tienen o no la condición de trabajadores oficiales; para lo cual se estudiará el cumplimiento de los criterios orgánico y funcional.

16. La naturaleza pública de la entidad territorial demandada, correspondiente al municipio de Santander de Quilichao, Cauca, no deja duda alguna sobre el cumplimiento del criterio orgánico.

17. Ahora bien, podría pensarse que el criterio funcional permitiría clasificar a los demandantes como trabajadores oficiales. Esto, puesto que el servicio de celaduría que los demandantes le habrían prestado a la entidad

accionada podría ser entendido como una actividad relacionada con el sostenimiento del inmueble del caso; sostenimiento este que bien podría ser entendido como uno de los varios modos en que se protege la integridad de los bienes. [15]

18. No obstante, la Sala recuerda que en Auto 1360 de 2022 , esta Corporación reiteró la doctrina de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, según la cual, «por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la

[16] construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”. (todo el énfasis fuera de texto)». Más aún, como lo recordó también la Corte en dicho auto, para la Sala de Casación Laboral, las «labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, [17] reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones”.» (énfasis fuera de texto).

19. De lo anterior la Sala deduce que, a la luz del criterio funcional, la actividad laboral de celaduría que habrían desempeñado los demandantes no corresponde a aquella que desarrollan los trabajadores oficiales. Por el

contrario, de acuerdo con dicho criterio, los demandantes podrían eventualmente clasificarse en la categoría de empleados públicos. Además, el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986 determinó que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. Y aunque ello no fuera cierto, de todos modos, en el presente caso no podría determinarse, por lo menos prima facie, que las funciones que desarrollaron los demandantes para el municipio demandado hubieran sido de aquellas que taxativamente se contemplan para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales; esto es las actividades relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas.

20. Así las cosas, siguiendo lo previsto por la jurisprudencia que desarrolla la excepción que prevé el numeral 4º del artículo 105 del CPACA, la Sala resolverá el conflicto de competencia jurisdiccional de la referencia, declarando la competencia del Juzgado Administrativo para conocer del litigio laboral iniciado por los señores Ricardo Agudelo Ceballos y María Esperanza Meneses Espinoza contra el municipio de Santander de

Quilichao, Cauca.

21. Finalmente, la Sala considera que no es admisible que, como se señaló en el numeral 4 supra, un conflicto de jurisdicciones suscitado desde el treinta (30) de julio de 2020 hubiera sido remitido para su decisión más de tres años después, el nueve (9) de agosto de 2023. Por tal razón, la Corte le compulsará copias de la presente actuación y del expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca, para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santander de Quilichao, Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, en el sentido de DECLARAR que es competencia del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, el conocimiento del proceso presentado por los señores Ricardo Agudelo Ceballos y María Esperanza Meneses Espinoza contra el municipio de Santander de Quilichao, Cauca. Segundo. REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación el expediente CJU-4551 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán para lo de su competencia y para que comunique de la presente decisión al Juzgado Primero Civil de Circuito de Santander de Quilichao y a los sujetos procesales interesados. Tercero. COMPULSAR copias de la presente actuación y del expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca, para lo de su competencia. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Es del caso mencionar que el municipio de Santander de Quilichao no cuenta con Jueces Laborales del Circuito. Por ende, en aplicación del arculo 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), ante tal ausencia, de los procesos laborales son conocidos por el respecvo Juez del Circuito en lo Civil. Sobre este parcular se puede consultar el Auto A-1015 de 2023 (MP Alejandro Linares Canllo). [2] El Juzgado Administravo aludió a: (i) una providencia indeterminada de la Sala de Casación Laboral Corte Suprema de Juscia; (ii) la providencial del 11 de julio de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Rad. 2013-33801 (CP Cesar Palomino Cortés); (iii) la Sentencia T-426 de 2015 de la Corte Constucional (MP Jorge Iván Palacio Palacio); y (iv) y una providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con fecha del 29 de junio de 2017. Rad. 2017-936 (CP Pedro Alonso Sanabria Buitrago). [3] MP Alejandro Linares Canllo. [4] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Arculos 17, 18, 37,

41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [5] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la Constución). [6] Así pues, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [7] CJU-3220 (MP Antonio José Lizarazo Ocampo). [8] En este sendo también se pueden consultar los autos A-863 de 2021 (MP Diana Fajardo Rivera), A-804 de 2023 (MP Diana Fajardo Rivera), A-1360 de 2022 (MP Crisna Pardo Schlesinger) y A-2028 de 2023 (MP Paola Andrea Meneses Mosquera). [9] Auto 746 de 2021, M.P., José Fernando Reyes Cuartas. Reiterado por el Auto 646 de 2022, M.P., Diana Fajardo Rivera.

[10] Auto 1595 de 2022, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. [11] CJU-2254 (MP Diana Fajardo Rivera). [12] Cfr. Autos 1595 de 2022, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar, 1360 de 2022, M.P. Crisna Pardo Schlesinger, 448 de 2021, M.P. Alberto Rojas Ríos, 441 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas y 314 de 2021. M.P. Gloria Stella Orz Delgado. [13] En el mismo sendo, ver arculo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 y Sentencia SL2603-2017 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Juscia, M.P., Fernando Casllo Cadena. [14] Auto 1360 de 2022 (MP Crisna Pardo Schlesinger). [15] MP Crisna Pardo Schlesinger. [16] Corte Suprema de Juscia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 29 de octubre de 2014, SL15079-2014, Radicación No. 45824, M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo. Reiterada por el Auto 1360 de 2022, M.P. Crisna Pardo Schlesinger y por el Auto 235 de 2023, M.P. Diana Fajardo Rivera. [17] Ibid.