CC - A209-2022

Auto 209/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública Si un agente liquidador, designado por la Superintendencia de Salud, cumple funciones públicas transitorias y sus decisiones constituyen actos administrativos con presunción de legalidad, según lo dispuesto en el EOSF, la competencia para el conocimiento de dichos actos viene dada por el artículo 104 del CPACA según el cual la jurisdicción contencioso-administrativa tiene competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Referencia: CJU – 1313

Conflicto de Jurisdicciones suscitado entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinticuatro (24) Laboral del Circuito Bogotá.

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución No. 2414 de 2014, ordenó la liquidación forzosa de SaludCoop EPS (en adelante SaludCoop) y designó como agente liquidador al señor Luis Leguizamón. Dicho

funcionario, mediante la Resolución No. 00001, fijó como término a partir del 18 de enero de 2015 al 18 de enero de 2016 para recibir las reclamaciones oportunas de todas las personas naturales y jurídicas. Dentro de dicho término, la Fundación Cardiovascular de Colombia (en adelante FCV) presentó la reclamación No. 2181 para el reconocimiento y pago de la suma de $15.524.499.882 pesos moneda legal1 por los servicios prestados durante los años 2010 a 2015. Mediante la Resolución No. 00178 de 2016, el agente liquidador reconoció la totalidad de dicho valor a favor de la FCV2.

2. Posteriormente, fue designada la liquidadora Ángela María Echeverri Ramírez3 quien, por medio de la Resolución 1935 de 2016, revocó los actos administrativos que calificaban y graduaban las acreencias reclamadas. Así, mediante la Resolución No. 1960 del 06 de marzo del 20174, calificó y graduó nuevamente la acreencia No. 21815.

3. Ante dicha Resolución, la FCV interpuso recurso de reposición dentro del término legal y que fue desfavorablemente resuelto mediante la Resolución No. 1974 del 14 de julio de 20176 ya que negó el reconocimiento de $3.143.539.270 pesos moneda legal. Por esta razón, el 20 de octubre de 20177, con fundamento en el numeral 3 del artículo 94 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la FCV interpuso una

solicitud de revocatoria directa. Según la FCV, existió una inadecuada aplicación de las glosas desconociendo las facturas8 presentadas oportunamente 1 Ver folios 28 al 33 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB11032020120244) 2 Es decir de $15.524.499.882 pesos moneda legal 3 Resolución 1731 del 21 de junio de 2016 4“Por medio de la cual se resuelven objeciones a los créditos presentados oportunamente y se califican y gradúan acreencias”. Ver folios 43 al 50 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB-11032020120244) 5 Dicho reconocimiento fue por un valor de a la suma de $15.537.954.684 pesos moneda legal, reconociendo, entre otros, la suma de $2.921.917.827 pesos moneda legal. 6“Por medio de la cual la agente especial liquidadora resuelve los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 1960 del 06 de marzo de 2017 mediante la cual se graduaron y calificaron las acreencias.” Ver folios 52 al 130 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB11032020120244) 7Ver folios 131 al 147 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB11032020120244) 8 Representantes de los gastos de hospitalización de urgencias, rayos x, ambulatorio quirúrgico y otros, prestados por la FCC durante los años 2010 a 2015. 2 ante SaludCoop9. Sin embargo, dicha solicitud fue negada por medio del Oficio

ScoopL-30726 del 06 de diciembre de 201710.

4. Por lo tanto, el 16 de febrero de 201811 la FCV interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de SaludCoop, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La demandante solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 1960 del 06 de marzo del 2017 y No. 1974 del 14 de julio de 2017 ambas expedidas por la demandada. En consecuencia, y a título de restablecimiento, se ordenara a SaludCoop expedir un nuevo acto administrativo donde reconociera y pague el valor glosado, actualizado y ajustado, de $3.143.539.270 pesos moneda legal.

5. Efectuado el reparto, correspondió a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien, mediante auto del 18 de mayo de 201812, admitió la demanda, ordenó la notificación de las partes13 y el traslado correspondiente por un término de 30 días, de conformidad con el artículo 172 del CPACA.

6. Así, entre otras entidades14, la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante SuperSalud), a través del escrito del 22 de agosto de 201815, radicó la contestación de la demanda. De manera que propuso la excepción previa “Falta de legitimación en la causa por pasiva (…)”, entre otras, al considerar que no había participado en la causa que dio origen a la formulación de la demanda16.

9Además, la FCC sostuvo que las Resoluciones No. 1960 del 06 de marzo del 2017 y la No. 1974 del 14 de julio

de 2017 fueron expedidas excluyendo el artículo 29 de la Constitución Política, artículo 23 del Decreto 4747 de 2007, el Anexo Técnico 5 de la Resolución No. 3047 de 2008 y el artículo 2359 del Código Civil. Ver folio 9 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB-11032020120244) 10Ver folios 149 al 163 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB11032020120244) 11 Ver folio 5 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB11032020120244) 12 Ver folios 256 al 259 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB11032020120244) 13 De manera oficiosa el Tribunal Administrativo vinculó a la Superintendencia Nacional de Salud. Ver folio 259 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB-11032020120244) 14SaludCoop contestó la demanda como reza en los Folios 307 al 313 del expediente digital (01 EXPEDIENTE

2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB-11032020120244).

15Ver Folios 281 al 297 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB11032020120244) 16 Ante dicha excepción, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal de Cundinamarca le corriera traslado Ver folio 468 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB11032020120244). la FCC se opuso al considerar que la SuperSalud estaba legitimada en la causa por pasiva al tratarse del incumplimiento de una entidad vigilada y controlada por dicha entidad Ver folios 483 al 509 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB-11032020120244) 3

7. El 05 de marzo de 201917 se celebró la audiencia inicial donde se resolvieron las excepciones previas, entre las que se encontraba la propuesta por la SuperSalud. Ante dicha excepción, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal de Cundinamarca no encontró configurada la causal de falta de legitimación por pasiva advertida por la SuperSalud. La SuperSalud se opuso a la decisión del Tribunal e interpuso el recurso de apelación, ya que consideró que no intervino en la calificación y graduación de acreencias.

8. De esta manera, el expediente fue remitido ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para que decidiera sobre el recurso de apelación interpuesto por la SuperSalud18. El Consejo de Estado confirmó la decisión proferida en primera instancia.

9. Seguidamente, mediante auto del 24 de julio de 202019, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal de Cundinamarca realizó un control oficioso de legalidad20. Al respecto, explicó que el objeto de debate surge de la presunta conducta omisiva de la agente liquidadora de reconocer el pago de $1.200.414.360 pesos moneda legal, con ocasión de los servicios de hospitalización, urgencias, rayos x y ambulatorio quirúrgico prestados por parte

de la FCV a la población afiliada a SaludCoop. De ahí que, según lo relata el Tribunal, el litigio se tratara de un tema relacionado al Sistema de Seguridad Social, alrededor de un cobro fallido de unos servicios salud prestados. Así, según el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), quien debe conocer del proceso es la jurisdicción ordinaria. Además, recordó la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura21 donde se decidió que en los casos donde se discutiera el reconocimiento y pago de facturas por servicios prestación de salud, la jurisdicción ordinaria laboral es la llamada a conocer. Por estas razones, declaró su falta de competencia y remitió a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. 17Ver folios 571 al 509 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB11032020120244) 18 Ver folios 10 al 21 del expediente digital (02 EXPEDIENTE 2018 00182-00 CUADERNO 211032020123236) 19Ver folios 592 al 611 del expediente digital (01 EXPEDIENTE 2018 00182-00 NULIDAD Y RESTAB11032020120244) 20 Artículo 207 del CPACA 21 Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Radicado 11001010200020141722-00 00 del 11 de agosto de 2014. MP. Néstor Iván Javier Osuna Patiño 4

10. Efectuado el nuevo reparto, mediante auto del 09 de julio de 202122, el

Juzgado Veinticuatro (24) Laboral del Circuito Bogotá rechazó la demanda y propuso un conflicto negativo de competencia. Precisó que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social no cuenta con la competencia para avocar conocimiento, ya que las decisiones cuestionadas son en realidad actos administrativos expedidos por un agente liquidador designado por la SuperSalud. De manera que, según el artículo 138 del CPACA, dichos actos deben ser atacados ante la jurisdicción contenciosa administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así, afirmó que la controversia desborda lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS al no tratarse de una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, sino sobre la expedición de actos administrativos. Por otro lado, mantuvo la vinculación de la SuperSalud como entidad demandada.

11. El 04 de agosto de 2021, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional y repartido al Despacho sustanciador el 28 de enero de 2022.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Corte Constitucional 1.1 La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política23, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

2015.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2.1 Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea 22 Ver folios 1 al 3 del expediente digital (05 AUTO REMITIDO A OTROS DESPACHOS 2020 00404) 23 “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 5 porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”24 2.2 Asimismo, mediante el Auto 155 de 201925, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole

constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. 2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos. 2.3.1 Sobre el presupuesto subjetivo: La Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscita entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa) y el Juzgado Veinticuatro (24) Laboral del Circuito Bogotá (autoridad de la jurisdicción ordinaria). 2.3.2 Sobre el presupuesto objetivo: Se entiende superado en tanto se constata la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la FCV en contra de SaludCoop, con el fin de declarar la nulidad de las Resoluciones No. 1960 del 06 de marzo del 2017 y No. 1974 del 14 de julio de 2017 ambas expedidas por la demandada. En consecuencia, y a título de restablecimiento, se ordenara a SaludCoop expedir un nuevo acto administrativo donde reconociera y pague el valor glosado, actualizado y ajustado, de $3.143.539.270 pesos moneda legal. 2.3.3 Sobre el presupuesto normativo: Verifica la Corte su configuración toda vez que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y 24 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452

de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 25 6 jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca argumentó que, según el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS y jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción ordinaria laboral es la llamada a conocer los casos en los que donde se discuta el reconocimiento y pago de facturas por servicios prestación de salud. De otro lado, el Juzgado Veinticuatro (24) Laboral del Circuito Bogotá sostuvo que, según el artículo 138 del CPACA, la jurisdicción contenciosa administrativa es quien debe conocer los casos ya que los actos expedidos por el agente liquidador designado por la SuperSalud son actos administrativos. Además, el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS otorga competencia a la jurisdicción ordinaria la controversia se trate de la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. 2.4 Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinticuatro (24) Laboral del Circuito Bogotá. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con las acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores y, a continuación, se resolverá el caso concreto.

3. La competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con las acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia. 3.1 Mediante el Auto 343 de 202126, esta Corporación conoció un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la sociedad Previmedic S.A en contra de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador de Humana Vivir S.A. En dicha oportunidad, la Corte recordó que las resoluciones expedidas por el agente liquidador son “verdaderos actos administrativos” al tratarse de funciones públicas transitorias27, por lo que su control corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. 3.2 De esta manera, la Corte determinó que un agente liquidador, designado por la Superintendencia de Salud, cumple funciones públicas transitorias, por lo que sus decisiones constituyen actos administrativos con presunción de legalidad,

26 CJU-076. MP. Cristina Pardo Schlesinger. 27Artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 7 según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 295 del EOSF y el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993. Así, la competencia para el conocimiento de dichos actos viene dada por el artículo 104 del CPACA según el cual la jurisdicción contencioso administrativa tiene competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

III. CASO CONCRETO

La Sala Plena constata que en el presente caso:

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veinticuatro (24) Laboral del Circuito Bogotá) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

2. En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la FCV.

Lo anterior, debido a que la controversia versa sobre un medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho interpuesto por la FCV en contra de SaludCoop, con el propósito de declarar la nulidad de las Resoluciones No. 1960 del 06 de marzo del 2017 y No. 1974 del 14 de julio del mismo año. Dichas Resoluciones expedidas por la agente liquidadora, por medio de las cuales se graduaron acreencias y se resolvió el recurso de reposición respectivamente, son actos administrativos28. Por lo que, siguiendo el numeral 2 del artículo 295 del EOSF, al tratarse de controversias concernientes a las decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos que por su naturaleza constituyen actos administrativos, deben ser dirimidas por la jurisdicción contenciosa administrativa. En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU-1313 a la Subsección B de la Sección

Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 28 Ibidem 8

Regla de decisión: Si un agente liquidador, designado por la Superintendencia de Salud, cumple funciones públicas transitorias y sus decisiones constituyen actos administrativos con presunción de legalidad, según lo dispuesto en el EOSF, la competencia para el conocimiento de dichos actos viene dada por el artículo 104 del CPACA según el cual la jurisdicción contencioso-administrativa tiene competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

IV.DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinticuatro (24) Laboral del Circuito Bogotá, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y debe reasumir la competencia del referido proceso. SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1313 a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada 9

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 10 11