CC - A2156-2023

A2156-23TEMAS-SUBTEMAS Auto A-2156/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobrerecobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2156 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2913

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito deBogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial deBogotá

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, laprevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La entidad promotora de salud Saludcoop (en adelante, Saludcoop EPS) interpuso demanda ordinaria laboralen contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y las fiduciarias que integraron el ConsorcioFidufosyga 2005, hoy ADRES. Esto, con el fin de que, entre otras cosas, (i) se declare que las demandadas “dejaronde pagar un aproximado de 44.006 recobros por el valor de […] $44.177.261.264 […] presentados con corte a

agosto de 2010”[1]; (ii) se actualicen los valores conforme al trámite administrativo previsto ante la ADRES, ya que“el valor de la pretensión obtuvo una variación por los desistimientos aprobados y pagados por Fosyga hoy […] ADRES”[2], y (iii) se condene a las demandadas al pago de los recobros, la indexación y/o reconocimiento deintereses sobre las sumas por las que resulten condenadas y a los gastos y costas del proceso. Saludcoop EPS señalaque el proceso se relaciona “con las decisiones tomadas por el Ministerio de Salud y Protección Social a través delas demás entidades demandadas que tienen a cargo la auditoria integral y el pago de los recobros presentados por laEPS, los cuales han sido rechazados a [la demandante] […]”[3]. Asimismo, la demandante fundamenta que prestóservicios de salud, pero los recobros fueron negados tras adelantar el procedimiento ante el Fosyga. 2. Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá. El 29 de abril de2022, ese despacho resolvió remitir el proceso al Centro de Servicios Administrativos de Bogotá, con el fin de quefuera repartido entre los juzgados Administrativos del Circuito Judicial. Argumentó que, de conformidad al Auto389 de 2021 de la Corte Constitucional, “el conflicto jurídico es de carácter eminentemente económico que buscarestablecer el equilibrio financiero entre una institución prestadora de servicios de salud que ya presto [sic] los servicios a los afiliados y la EPS”[4]. Además, indicó que “la controversia no está relacionada con la prestación delos servicios de seguridad que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios […] los cuales se constituyenen los asuntos de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en cumplimiento del numeral 4 del artículo 2 del

CPTSS”[5]. 3. El proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial deBogotá. El 7 de septiembre de 2022, la referida autoridad resolvió (i) declarar que carece de jurisdicción paraconocer el asunto, (ii) suscitar conflicto negativo de jurisdicciones y (iii) remitir el expediente a la CorteConstitucional. Argumentó que no está de acuerdo con el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá, porque(i) la demanda se presentó antes de proferirse el Auto 389 de 2021; (ii) la vigencia de la regla de competenciaestablecida en el referido auto es a futuro, de conformidad con el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, y (iii) la tesisvigente para la época de presentación de la demanda era que el asunto debatido en la demanda correspondía a unacontroversia relativa al Sistema Integral de Seguridad Social, por lo que de conformidad con el numeral 4º delartículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), se debía atribuir la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral[6]. 4. El 2 de mayo de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 5 de mayo 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[7].

I. CONSIDERACIONES

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidadcon lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidadcon lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito deBogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competenciapara conocer la demanda ordinaria laboral formulada por Saludcoop EPS en contra de la Nación – Ministerio deSalud y Protección Social y la ADRES. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entreestas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos dejurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará lasreglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones noincluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SistemaGeneral de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas detransición establecidas ante la variación de la regla de competencia para conocer de los procesos relacionados con elpago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicialque debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones sepresentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porqueestiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia(positivo)”[8]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9], loscuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuestosubjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menosdos autoridades que administren justicia y formen partede distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflictode jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [10].

2. Presupuestoobjetivo Implica que la disputa debe recaer sobre elconocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11].

3. Presupuestonormativo Exige constatar que las autoridades judiciales encolisión hayan manifestado expresamente las razones deíndole constitucional o legal, por las cuales consideranque son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].

3. Presupuestonormativo Exige constatar que las autoridades judiciales encolisión hayan manifestado expresamente las razones deíndole constitucional o legal, por las cuales consideranque son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones: (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones,esto es, (a) el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicciónordinaria, y (b) el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[13].

(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan elconocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por Saludcoop EPS en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES, la cual debe resolverse por medio de un trámite denaturaleza judicial.

(iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadasexpusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen decompetencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estadopor prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturasentre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

9. En el Auto 389 de 2021[14], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidosen el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en elinciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte deuna EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a lasprevistas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en lamedida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social.En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a lafinanciación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

10. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidosen el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por lasdevoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de locontencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[15] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[16]. Así mismo, la Salaconsideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque(i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo

pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[17], y (ii) son litigios entreentidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios ousuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[18]. 5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021.Reiteración del Auto 1942 de 2023

11. En el Auto 1942 de 2023[19], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció acerca de lasdificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla decompetencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no

incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[20].Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera laregla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias sobre el pago de recobros judiciales eranasignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De estemodo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de locontencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a)interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c)haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses. (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones, a pesar de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de laJudicatura había ya resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicciónordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquelmomento. 12. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo,la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

Reglas de transición En relación conel agotamientode los recursosadministrativosobligatorios El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nula finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el p

Reglas de transición En relación conel agotamientode los recursosadministrativosobligatorios El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nula finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el p Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ny restablecimiento del derecho sea admitido. En relación conel agotamientode laconciliaciónextrajudicial El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el ag En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo previsto en el artículo 180 del CPACA .En relación conlos términos decaducidad delmedio decontrol Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinariacuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda. En relación conla publicidaddel Auto 1942de 2023 Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales dtérmino de un (1) mes. Se dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuenliquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

13. Adicionalmente, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que seenmarquen en las siguientes hipótesis: Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

13. Adicionalmente, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que seenmarquen en las siguientes hipótesis: Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

Demandas que estaban entrámite ante la JurisdicciónOrdinaria Laboral (i) almomento de expedición del Auto389 de 2021 y/o (ii) que seencontraban en trámite al expedirel auto 1942 de 2023, y que, apartir del cambio de precedente: a) Los expedientes fueron remitidos a lajurisdicción de lo contencioso administrativo, y enesa sede judicial se adoptó una decisión de rechazoo inadmisión. b) Los expedientes sean remitidos a la jurisdicciónde lo contencioso administrativo hasta máximo seis(6) meses después de la publicación del Auto 1942de 2023. Y en esa sede judicial se deba adoptar unadecisión de rechazo o inadmisión. Demandas presentadas ante laJurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo con posterioridada la expedición del Auto 389 de2021 y que, a partir del cambio deprecedente: c) Los expedientes fueron inadmitidos o rechazadospor incumplir con los requisitos de procedibilidad,según el medio de control elegido por el accionante. d) Los expedientes se encuentran en trámite almomento de la expedición Auto 1942 de 2023 y seencuentran en la etapa de estudio de admisibilidad.

Demandas que no han sidopresentadas y que: e) Los expedientes sean radicados hasta máximoseis (6) meses después de la publicación del Auto1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de laJudicatura.

14. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a loscasos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido unconflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un procesorelacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidadgozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

6. Caso concreto 15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita elconflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competentepara conocer la demanda interpuesta por Saludcoop EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección

Social y la ADRES[21]. Lo anterior, por cuanto la EPS cuestiona las decisiones adoptadas por la referidaadministradora. En efecto, (i) la parte demandante pretende el reconocimiento y pago de 44.006 cuentas de recobrosjudiciales y (ii) cuestiona las decisiones de la ADRES, por medio de las cuales negó el pago de tales cuentas, en elmarco del trámite administrativo de recobro. Así, no se trata de un asunto relacionado con la prestación de losservicios de la seguridad social.16. Por lo demás, en relación con lo indicado por el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del CircuitoJudicial de Bogotá mediante auto del 7 de septiembre de 2022, la Sala reitera que conforme a lo dispuesto por elAuto 389 de 2021, la competencia para conocer de los conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago derecobros judiciales es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, las reglas de transiciónindicadas (párr. 13 supra) serían aplicables al caso sub examine. En concreto, el asunto se podría enmarcar en lahipótesis descrita en el literal a) del párr. 13 supra. Esto, porque (i) la demanda se encontraba en trámite ante lajurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social al momento de la expedición del Auto 389de 2021; (ii) por el cambio de precedente que introdujo el auto en mención la demanda fue remitida a lajurisdicción de lo contencioso administrativo, y (iii) aunque no se ha adoptado una decisión de rechazo oinadmisión, el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá suscitó el conflicto dejurisdicciones sub examine, al indicar que no es competente para conocer del asunto. 17. En dichos términos, la Sala Plena

el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá suscitó el conflicto dejurisdicciones sub examine, al indicar que no es competente para conocer del asunto. 17. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demandasub examine es el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y, por lo tanto, ordenaráremitirle el expediente CJU-2913, para lo de su competencia.

II. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá y elJuzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que elJuzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer lademanda promovida por Saludcoop EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y laADRES.

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-2913 al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial deBogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y alJuzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase, DIANA FAJARDO RIVERAPresidenta NATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistradoALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistrado ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[1] Expediente digital. 001. 11001310502620190072300 cuaderno 1 .pdf, f.5.

[2] Ib. [3] Ib. [4] Ib., f. 118. [5] Ib. [6] Ib. 032AutoRemiteConflictoCompetencia.pdf, f. 2. [7] Ib. 03CJU-2913 Constancia de Reparto.pdf [8] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [9] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [10] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [11] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a)se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo116 de la CP”. Corte Constucional, Auto 041 de 2021. [12] Id.

[12] Id. [13] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dichanorma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3.Juzgados civiles, laborales […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”. [14] Expediente CJU-072. [15] Cfr. Ib. . 36. [16] Cfr. Ib. . 37. [17] Cfr. Ib. . 24. [18] El numeral 4º del arculo 2 del CPTSS, modificado por el arculo 622 del CGP, enmarca las controversias relavas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,beneficiarios o usuarios, los empleadores y las endades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. j. 25 y 30. [19] Expediente CJU-1741. [20] En parcular, el Consejo Superior de la Judicatura remió a la Corte una comunicación del Juzgado 4 Administravo de Bogotá en el que adviró una serie de dificultades derivadas del cambio dejurisprudencia adoptado por la Corte Constucional en el Auto 389 de 2021.

[21] Según el arculo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES tendrá por objeto, entre otros, “administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garanas (Fosyga)”