CC - A217-24

A217-24

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 217 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4726.

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá y el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C.

Magistrado sustanciador: Vladimir Fernández Andrade.

Bogotá D.C., siete (07) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. El 16 de enero de 2012, la Entidad Promotora de Salud Sanitas EPS (en adelante, “la EPS”) en ejercicio del medio de control de reparación directa, instauró demanda en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio Fidufosyga 2005 (en adelante, “FOSYGA”), con el fin de que se declare la responsabilidad de las demandadas en la generación de perjuicios ocasionados en la modalidad de daño emergente, con ocasión del rechazo infundado de 130 solicitudes de recobros, cuyo costo asciende a la suma de $535.984.891 y $127.008.893 respectivamente, relacionados con los gastos en que la EPS incurrió por razón de la cobertura y suministro efectivo de servicios

no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, “POS”), hoy Plan [1] de Beneficios en Salud (en adelante, “PBS”) .

2. En la demanda, la EPS afirmó que las sumas de dinero pretendidas las asumió en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante, “CTC”), las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante

[2] el consorcio administrador del FOSYGA , entidad que decidió negar el pago mediante la imposición de glosas, con sustento en que los valores ya habían sido [3] pagos .

3. En auto del 23 de agosto de 2022, la Sección Tercera Subsección C del Consejo de Estado declaró su falta de competencia para conocer del asunto y remitió el expediente a los jueces laborales del circuito de Bogotá. Como fundamento, señaló que continuará aplicando el precedente del Consejo Superior de la Judicatura en proveído del 11 de junio de 2014, en virtud de la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral en temas de seguridad social y el artículo 2.4 del Código de Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”) toda vez que es el precedente vigente en el momento de la presentación de la

[4] demanda .

4. El 29 de agosto de 2023, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para proseguir con el trámite de la

demanda, suscitó un conflicto negativo y remitió el expediente a esta corporación. Sobre el particular, señaló que conforme al numeral 4° del articulo 104 del CPACA, los procesos que pretenden pago de recobros al Estado por prestaciones no incluidas en el POS hoy PBS, corresponden a la competencia atribuida en el artículo de la referencia. Adicionalmente, citó la providencia 389 de 2021 analizada por esta corporación que atribuyó a la Jurisdicción de lo [5] Contencioso Administrativo el conocimiento de este tipo de demandas .

5. El 19 de septiembre de 2023, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 16 de noviembre del mismo año, la Sala Plena lo repartió

[6] y se remitió al despacho del magistrado sustanciador dos días después .

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia.

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

7. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de

[7] su exclusiva incumbencia (positivo)” . De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se

acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que Subjetivo [8] administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones . Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda Objetivo verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier [9] otro trámite de naturaleza jurisdiccional . Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales Normativo consideran que son competentes o no para conocer del asunto [10] concreto .

C. Competencia para conocer de controversias relacionadas con recobros judiciales prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS y las reglas de transición fijadas frente al cambio jurisprudencias suscitado en conflictos entre jurisdicciones relacionados con estos asuntos. Reiteración del auto 389 de 2021 y 1942 de 2023.

8. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena resolvió un conflicto entre jurisdicciones por una demanda instaurada por Sanitas EPS, en la que se pretendía el reconocimiento y pago de sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS). En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que el conocimiento de este tipo de asuntos correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo, según lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA, para tramitar este tipo de asuntos. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre las entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación.

9. En el mismo sentido, en los autos 390 de 2021, 862 de 2021, 918 de 2022, entre otros, esta corporación determinó que las citadas consideraciones son aplicables a los casos en los que las pretensiones se dirigen en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social.

10. Ahora bien, cabe precisar que el precedente del auto 389 de 2021 ha sido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y

[11] Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: (i) conforme al [12] artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 , la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y

(ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los [13] recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES se puede [14] equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente .

11. Con relación a este último aspecto, el auto 389 de 2021 precisó que el procedimiento especial seguido ante la ADRES consagra un mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la

ADRES.

12. Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que la ADRES asumiera dicha función, se observa que la solicitud de recobro ante el Fosyga debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. Dicha cartera ministerial o la entidad que se definía para tal efecto (consorcios, fiduciarias), adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo.

La comunicación del resultado de la auditoria efectuada podía ser igualmente objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación para que confirmara o modificara su decisión inicial. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de [15] forma similar desde el año 2006 .

13. Finalmente, antes de la creación de la ADRES, las demandas se dirigían generalmente contra el Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o

entidades encargadas de la administración fiduciaria del Fosyga. En estos eventos, también resulta aplicable la regla decisión fijada en el auto 389 de [16] 2021, según lo ha precisado la jurisprudencia de esta corporación .

14. Ahora bien, a partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de esta Corte profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad

(cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se expone a continuación se [17] sintetizan las citadas reglas de transición : Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que: (a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. Demandas a las que Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso se aplican las reglas Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de [18] 2021 y que, a partir del cambio de precedente: de transición : (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. (e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. Reglas de transición a. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo

[19] 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los a aplicar : recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. b. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. c. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

D. Examen del caso concreto.

15. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes

razones: (i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 17

Laboral del Circuito de Bogotá y el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, como autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones. (ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda en ejercicio del control de reparación directa por la EPS Sanitas en contra de Minsalud y Fosyga, con el fin de obtener una indemnización de perjuicios causados por el rechazo al reconocimiento y pago de 130 solicitudes de recobros. (iii) Presupuesto normativo: las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Por un lado, la Jurisdicción Ordinaria sustentó su decisión en lo expuesto en el auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, el numeral 4 del artículo 104 del CPACA y por el otro lado, la Jurisdicción Contencioso Administrativo declaró su falta de jurisdicción a partir de la decisión del el 20 de noviembre de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que resolvió un conflicto de competencia entre la Juzgado 8 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 36 Administrativo del Circuito de Bogotá, atribuyendo el conocimiento de este tipo de asuntos a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

16. Superado el anterior estudio, la Sala Plena advierte que, para el 16 de enero de 2012, día de presentación de la demanda que originó el presente

conflicto, el procedimiento de recobros debía surtirse ante el Ministerio de Salud y Protección Social (Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA). Sin embargo, tal como se advirtió, ese procedimiento guarda cierta similitud con el trámite de recobros establecido de forma subsiguiente ante la ADRES, por lo que, en el caso concreto, esto no afecta la aplicación de la regla del auto 389 de 2021.

17. En virtud de la anterior precisión y a partir de la aplicación de las reglas del auto en cita y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Sanitas EPS en contra de la Nación

(Ministerio de Salud y Protección Social), ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.

18. Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 3 Subsección C, y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.

E. Regla de decisión.

19. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1°

del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores.

III. DECISIÓN Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el entre el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, en el sentido de DECLARAR que es el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Sanitas EPS en contra de NaciónMinisterio de Salud y Protección Social y FOSYGA.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-4726 al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, para que continúe con el trámite del proceso, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023, y para comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] 02CuadernoPrincipalConsejoEstado.pdf. págs. 1-2. [2] Fondo de Solidaridad y Garantía. Es una cuenta adscrita al Ministerio de Protección Social que se maneja por encargo fiduciario, en la cual se depositan los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud. [3] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia del (29) de enero de (2015), declaró de oficio la indebida escogencia de la acción. El tribunal consideró que la EPS debió demandar, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Contra dicha decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación, el 20 de febrero de 2015, corriendo traslado al Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. [4] 03Auto23-8-2022.pdf. [5] 08Autoconflictonegativocompetencia.pdf . [6] 03CJU-4726 Constancia de Reparto.pdf .

[7] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [8] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [9] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. [10] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [11] Autos 682 de 2021 y 135 de 2022, entre otros. [12] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. [13] El 1º de agosto de 2017. [14] En el auto 1942 de 2023, se precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma entidad. En concreto, el artículo 56 de la Resolución

1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006; teniendo en cuenta que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud. [15] Resoluciones 2933 de 2006, 458 de 2013, 5395 de 2013, 1328 de 2016, entre otras. [16] En este mismo sentido, en el auto 862 de 2021 se advirtió que “en relación con el hecho de que en un recobro judicial al Estado la parte demandada esté conformada por el Ministerio de Salud y Protección Social, no impide la reiteración del Auto 389 de 2021 para la solución del conflicto de competencia”. [17] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia. [18] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo,

si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. [19] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.