CC - A218-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Ejecución de títulos valores con origen en un contrato estatal Cuando una entidad estatal incorpore derechos en títulos-valores en el marco de sus relaciones contractuales, y quien fue parte en ese contrato la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 218 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-1359

Conflicto de competencia suscitado por el Juzgado Civil del Circuito de Puerto Berrio, Antioquia, y el Juzgado 18 Administrativo Oral del Medellín

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 24 de mayo de 2021, la empresa promotora de salud Alianza Medellín Antioquia S.A.S. – SAVIA SALUD EPS –1 presentó demanda ejecutiva,2 ante 1 La razón social de Alianza Medellín – Antioquia E.P.S S.A.S. y la marca Savia Salud EPS, hacen referencia a la entidad aseguradora del régimen subsidiado para el municipio de Medellín y el departamento de Antioquia, constituida como entidad de economía mixta el 27 de marzo de 2013, cuya composición accionaria se encuentra

1 Expediente CJU-1359 M.P. Jorge Enrique Ibáñez los jueces civiles del circuito de Medellín, en contra del hospital Octavio Olivares de Puerto Nare, Antioquia, Empresa Social del Estado,3 por la supuesta falta de pago de facturas derivadas de la ejecución de cuatro contratos de prestación de servicios.4 Conforme a los hechos de la demanda, el hospital Octavio Olivares de Puerto Nare, Antioquia, no habría realizado el pago de las facturas Nos. SV19766 de 2015, SV19767 de 2016, SV19768 de 2017 y SV19769 de 2018 a favor de SAVIA SALUD EPS, por concepto de reintegro de incentivos parto, PEDT y novedades de aseguramiento,5 derivados de los contratos de prestación de servicios de salud bajo la modalidad de cápita.6

2. El asunto le correspondió al Juzgado 10º Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, el cual, mediante auto del 4 de junio de 2021, declaró carecer de competencia territorial y ordenó remitir las diligencias a los juzgados civiles del circuito de oralidad de Puerto Berrio. Determinó que el artículo 28 del Código General del Proceso señala la competencia territorial en el juez del domicilio del demandado, perteneciendo, entonces, el municipio de Puerto Nare, Antioquia, domicilio del hospital Octavio Olivares, al circuito judicial de Puerto Berrio,

Antioquia.7

3. El 11 de junio de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado Civil del Circuito de Puerto Berrio, Antioquia, el cual, mediante auto del 19 de julio de

2021, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, rechazó la demanda y ordenó enviar el expediente a los juzgados administrativos de Medellín. Afirmó que el hospital Octavio Olivares de Puerto Nare, al ser una entidad pública de categoría especial descentralizada, conforme lo referido en el artículo 1º del Decreto 1876 de 1994, la Sentencia C-171 de 2012 y jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia,8 la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sería la competente para conocer del proceso, en razón de la naturaleza jurídica de la demandada. De esta forma, refirió que los artículos 104.6 y 297 de la Ley 1437 de 2011 le asignan la competencia del cobro de facturas, siempre que tengan origen en contratos dada por la gobernación de Antioquia en un 36,65%, la alcaldía de Medellín en un 36,65% y la Caja de Compensación Familiar Comfama en un 26,70%. 2 Expediente CJU 1359, Documento Digital “1.2(02-08-2021) 2021-00242. 01 DemandaEjecutiva.pdf”, folios 218. 3 El Hospital Octavio Olivares es un establecimiento público con fijación de patrimonio y estructura administrativa, creado por el Concejo Municipal de Puerto Nare, a través del Acuerdo 035 del 25 de diciembre de 1985. Por medio del acuerdo 017 de 1994 se reestructura y transforma en Empresa Social del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, siendo una entidad de carácter municipal, con prestación de servicios de primer nivel de atención.

4 La demanda señala los contratos de prestación de servicios de salud Nos. 113-2015, 073S-2016, 044S-2017 y 0069-2018. 5 Expresados así: i) Reintegros correspondientes al año 2015 - factura SV19766: $98.964.703; ii) reintegros correspondientes al año 2016 - factura SV19767: $111.852.418; iii) reintegros correspondientes al año 2017factura SV19768: $74.571.710; y iv) reintegros correspondientes al año 2018 - factura SV19769: $89.876.578. 6 Conforme a la documentación allegada, el objeto de los contratos fue: “prestación de servicios, actividades y tecnología en salud baja y/o media y/o alta complejidad por parte del contratista, a los afiliados al régimen subsidiado y usuarios en movilidad de la Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S., asignados en el periodo y que se encuentren debidamente registrados en base de datos de afiliados y que tienen derecho a los beneficios contemplados en el plan de beneficios de salud definidos por el ministerio de salud y protección social (…)”.

Véase: Expediente CJU 1359, Documento Digital “1.2(02-08-2021) 2021-00242. 01 DemandaEjecutiva.pdf”, folios 45 y ss. 7 Expediente CJU 1359, Documento Digital “1.2(02-08-2021) 2021-00242.

03RechazaPorCompetenciaterritorial.pdf”, folios 1 y 2. 8 Véase: Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 29 de junio de 2016, Radicado No. SL93152016(42575).

2 Expediente CJU-1359 M.P. Jorge Enrique Ibáñez celebrados por una entidad pública, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, sostuvo que el Consejo Superior de la Judicatura dirimió un conflicto entre jurisdicciones sobre la ejecución de títulos valores derivados directamente de un contrato estatal,9 asignando el conocimiento del asunto a los jueces administrativos.10

4. El 2 de agosto de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado 18

Administrativo Oral de Medellín, el cual, mediante auto del 12 de agosto de 2021, resolvió proponer conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión. En un primer lugar, este juzgado refirió que el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, le atribuye la competencia de los litigios de la seguridad social a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, a excepción de aquellos que estén relacionados con la responsabilidad médica o los contratos, pues estos últimos son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. En un segundo momento, el juzgado señaló que las facturas de ventas de servicios de salud no son títulos valores conforme lo señalado en el Código de Comercio, sino títulos ejecutivos bajo lo preceptuado en el artículo 422 del Código General del Proceso, De esta manera, señaló que el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, refiere a la forma en que se hacen exigibles las facturas por prestación del servicio en salud, estando

destinados a ser pagados por los actores del servicio de salud. Renglón seguido, citó un fallo del Tribunal Superior de Bucaramanga en el que este órgano judicial conoció y resolvió un proceso ejecutivo con origen en facturas de prestación de servicios. De lo expuesto, concluyó que el conocimiento del presente asunto es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, al ser un proceso ejecutivo con base en facturas originadas en contratos por prestación del servicio en salud.11

5. El 24 de agosto de 2021, el juzgado remisor envió el expediente a la Corte Constitucional. Mediante sesión virtual del 29 de julio de 2022, fue repartido por la presidencia al magistrado ponente y entregado el 2 de agosto siguiente para la sustanciación del proceso de la referencia.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,12 la Sala 9 Consejo Superior de la Judicatura, Auto 448 de 2020. 10 Expediente CJU 1359, Documento Digital “1.7(02-08-2021) 2021-00242. 06AutoRechazaFaltaJurisdiccion2021-0076.pdf”, folios 1-7. 11 Ibid., Documento Digital “3(09-08-2021) 2021-00242. PROPONE CONFLICTO.pdf”, folios 1-6. 12 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:

(…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 3 Expediente CJU-1359 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.13

8. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como

se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser El conflicto se suscitó entre una autoridad de la suscitada por, al menos, dos Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil y Subjetivo autoridades que administren otra perteneciente a la Jurisdicción de lo justicia y pertenezcan a Contencioso Administrativo. diferentes jurisdicciones.14 Existe una controversia entre el Juzgado Civil del Circuito de Puerto Berrio, Antioquia, y el Existencia de una causa Juzgado 18 Administrativo Oral de Medellín, judicial sobre la cual se con respecto a cuál jurisdicción le corresponde

desarrolle la controversia, lo conocer y resolver la demanda ejecutiva que requiere constatar que presentada por SAVIA SALUD EPS contra el Objetivo está en desarrollo un proceso, hospital Octavio Olivares de Puerto Nare, un incidente o cualquier otro Antioquia, en la que se pretende librar trámite de naturaleza mandamiento de pago de las facturas con jurisdiccional.15 concepto de reintegro de incentivos parto, PEDT y novedades de aseguramiento, originadas en contratos de prestación de servicios. Tanto el Juzgado Civil del Circuito de Puerto Berrio, Antioquia, como el Juzgado 18 Las autoridades involucradas Administrativo Oral de Medellín acudieron a en el conflicto de fundamentos legales para defender sus posturas jurisdicciones deben haber sobre la falta de competencia. La primera manifestado expresamente Normativo autoridad judicial señaló que la demandada es las razones por las cuales se una empresa social del Estado y las facturas que consideran competentes -o pretenden ejecutarse tienen origen en contratos nopara conocer de dicha públicos, por lo que el conocimiento del asunto causa judicial.16 es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo dispuesto 13 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 14 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97

de la Ley 1957 de 2019). 15 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 16 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 4 Expediente CJU-1359 M.P. Jorge Enrique Ibáñez en los artículos 104 y 297 de la Ley 1437 de

2011. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que las facturas provienen de contratos por prestación de servicios en salud, constituyéndose como títulos ejecutivos de acuerdo al artículo 422 de la Ley 1564 de 2012, siendo competente para conocer el caso la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, en concordancia con los artículos 622 ibidem y 13 de la Ley 1122 de 2007.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

9. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Civil del Circuito de Puerto Berrio y el Juzgado 18 Administrativo Oral del

Medellín. En primer lugar, abordará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer los procesos ejecutivos con base en títulos valores derivados de contratos estatales. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. Competencia para conocer los procesos ejecutivos con base en títulos valores derivados de contratos estatales. Reiteración Auto 403 de 2021

10. La Corte Constitucional, mediante Auto 403 de 2021, concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar procesos ejecutivos con base en títulos valores derivados de contratos estatales, y contra entidades públicas, al reputarse un posible incumplimiento contractual por parte de estas. En consecuencia, los numerales 2º y 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establecen, respectivamente, que corresponde a esa jurisdicción conocer los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado” y “[l]os ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

11. Seguidamente, la Sala Plena aseveró que los procesos ejecutivos en los cuales se alegue el incumplimiento contractual de una entidad pública, por el impago de obligaciones reconocidas en facturas u otros títulos valores, será

competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, únicamente, si el litigio se presenta entre las mismas partes que suscribieron el contrato, pues de lo contrario se podría desconocer el principio de autonomía de los títulos valores y los derechos de terceros, en virtud de los artículos 62717 y 784.1218 del Código 17 “Artículo 627. Obligatoriedad autónoma de todo suscriptor de un títulovalor. Todo suscriptor de un títulovalor se obligará autónomamente. Las circunstancias que invaliden la obligación de alguno o algunos de los signatarios, no afectarán las obligaciones de los demás”. 5 Expediente CJU-1359 M.P. Jorge Enrique Ibáñez de Comercio. En esa medida, esta Corporación sostuvo que “la autonomía de los derechos incorporados en los títulos-valores no se predica en tratándose de las mismas partes que intervinieron en la creación y/o transferencia del título (es decir, en la incorporación del derecho en este); y que, por ese motivo, la jurisdicción competente deberá ser definida atendiendo a si las partes del proceso ejecutivo-cambiario son o no las mismas de la relación jurídica subyacente que le dio origen a tal creación y/o transferencia (o sea, a la incorporación del derecho en el título-valor).”19

12. Finalmente, concluyó que “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y

(iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del

contrato estatal”. Caso concreto

13. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Puerto Berrio y el

Juzgado 18 Administrativo Oral del Medellín.

14. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignando la competencia para conocer del presente asunto al Juzgado

18 Administrativo Oral del Medellín.

15. Lo anterior, al advertir la Sala que el conflicto se generó en el marco de un proceso ejecutivo iniciado por SAVIA SALUD EPS contra el hospital Octavio Olivares de Puerto Nare, empresa social del Estado, con base en las facturas Nos. SV19766 de 2015, SV19767 de 2016, SV19768 de 2017 y SV19769 de 2018, que se habrían originado durante la ejecución de cuatro contratos de prestación de servicios.20 Así las cosas, esta Corporación determina que para el caso concreto: i) las facturas tendrían relación con contratos estatales, dado que el contrato de prestación de servicios celebrado por una entidad pública es una modalidad de contratación estatal, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993;21 y ii) las partes en el proceso son las mismas 18 “Artículo 784. Excepciones de la acción cambiaria. Contra la acción cambiaria sólo podrán oponerse las siguientes excepciones: (…) 12) Las derivadas del negocio jurídico que dio origen a la creación o transferencia del título, contra el demandante que haya sido parte en el respectivo negocio o contra cualquier otro demandante que no sea tenedor de buena fe exenta de culpa”. 19 Corte Constitucional, Auto 403 de 2021.

20 Contratos de prestación de servicios de salud Nos. 113-2015, 073S-2016, 044S-2017 y 0069-2018. 21 “ARTÍCULO 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)

3. Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados.

6 Expediente CJU-1359 M.P. Jorge Enrique Ibáñez que suscribieron el vínculo contractual. En consecuencia, se acreditan los requisitos fijados en el Auto 403 de 2021, concluyendo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del asunto.

16. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el los numerales 2º y 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, y lo dispuesto en el Auto 403 de 2021, ordenará remitir el expediente al Juzgado 18 Administrativo Oral del Medellín, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: Cuando una entidad estatal incorpore derechos en títulosvalores en el marco de sus relaciones contractuales, y quien fue parte en ese contrato la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Puerto Berrio y el Juzgado 18 Administrativo Oral del Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 18 Administrativo Oral del Medellín es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por

SAVIA SALUD EPS.

SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1359 al Juzgado 18 Administrativo Oral del Medellín para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado Civil del Circuito de Puerto Berrio y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” 7 Expediente CJU-1359 M.P. Jorge Enrique Ibáñez

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8 Expediente CJU-1359 M.P. Jorge Enrique Ibáñez 9