CC - A2185-2023

A2185-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2185/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2185 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3909

Conflicto de jurisdicciones entre la SalaLaboral del Tribunal Superior del DistritoJudicial de Tunja y el Juzgado DoceAdministrativo Oral del Circuito de Tunja

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

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I. ANTECEDENTES

constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

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I. ANTECEDENTES

1. El 23 de septiembre de 2020, el señor Omar Edilson Garavito Lópezpresentó demanda laboral en contra del Municipio de Zetaquira. Esto, con el finde que, entre otras cosas, (i) se declare la existencia de una relación laboral,como trabajador oficial, entre el accionante y el municipio, en el periodocomprendido entre el 5 de noviembre de 2014 y el 10 de octubre de 2017 y (ii)se condene al municipio al pago de las prestaciones sociales, la indemnizaciónpor despido sin justa causa y demás acreencias laborales. 2. Las pretensiones se fundamentan en los siguientes hechos: (i) entre el enteterritorial y el accionante se suscribieron diversos contratos de prestación deservicios, en la modalidad de mínima cuantía, entre los años 2014 y 2017, (ii)el demandante fue contratado como conductor de volqueta, y posteriormente,como operador de retroexcavadora. (iii) Manifestó que además de las laborespara las cuales fue contratado, también trabajó en labores de construcción,ampliación, mantenimiento y renovación de otras obras públicas del municipio.(iv) Agregó que “la prestación del servicio […] durante todas las relaciones laborales fue permanente, ininterrumpida y subordinada”[1]. (v) Indicó que el26 de febrero de 2019 presentó “AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOSDENTRO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA ante la demandada […]tendiente a que ésta mediante acto administrativo reconociera la existencia de

una relación laboral propia de los trabajadores oficiales del municipio”[2], sinembargo, la solicitud fue negada. 3. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Promiscuo del Circuitode Miraflores (Boyacá). La referida autoridad admitió la demanda y el 7 de abril de 2022[3], en audiencia de trámite y juzgamiento, concedió parcialmente las pretensiones. Esta decisión fue apelada por ambas partes[4]. 4. El asunto fue repartido a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja. El 8 de agosto de 2022, aquella Sala resolvió[5] (i) declararla falta de jurisdicción para conocer del asunto, (ii) declarar la nulidad de todolo actuado y (iii) remitir las diligencias a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Argumentó que conforme al Auto 492 de 2021 de la CorteConstitucional, la competencia “para conocer y decidir de fondo el procesopromovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamenteencubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de

servicios con el Estado, de conformidad con el artículo 104 del CPACA”[6] corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 5. Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Doce Administrativo Oraldel Circuito de Tunja. El 23 de febrero de 2023, la referida autoridad resolvió(i) declarar que no tiene jurisdicción para conocer del asunto, (ii) proponerconflicto negativo de jurisdicciones y (iii) remitir el expediente a la CorteConstitucional. Argumentó que, según el numeral 5 del artículo 105 delCPACA, se “exceptúa del conocimiento de esta Jurisdicción [sic] los conflictosde carácter laboral surgido[s] entre las entidades públicas y sus trabajadoresoficiales, pues su conocimiento, por sustracción de materia, está radicad[o] enla Justicia Ordinaria Laboral, que es la que conoce, entre otros asuntos, los conflictos que se originan en un contrato de trabajo”[7]. Citó jurisprudencia delConsejo de Estado, en la que se “ha precisado que el criterio que fija lacompetencia no es la existencia de un acto administrativo, sino la naturaleza jurídica de la vinculación laboral”[8]. 6. El 25 de julio de 2023, el expediente fue asignado al despacho de lamagistrada sustanciadora. Luego, el 28 de mayo 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[9].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto dejurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo241 de la Constitución Política.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto dejurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Sala Laboraldel Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y el Juzgado DoceAdministrativo Oral del Circuito de Tunja. Esta versa sobre la competenciapara conocer de la demanda laboral interpuesta por Omar Edilson GaravitoLópez en contra del Municipio de Zetaquira. A ese efecto, la Sala, en primerlugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple conlos presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos dejurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse aquel cumplimiento,reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir sobre las demandasinstauradas en razón de presuntas relaciones laborales encubiertas por lasucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado (II.4infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es laautoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso(II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su

exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11]. Estos se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[12]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Estoes así por las siguientes razones: (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridadesjudiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) la Sala Laboral delTribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, que forma parte de lajurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado Doce Administrativo Oral delCircuito de Tunja, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15].

(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que lasautoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demandaordinaria laboral presentada por Omar Edilson Garavito López encontra del Municipio de Zetaquira, la cual debe resolverse por mediode un trámite de naturaleza judicial.

(iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que lasautoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índolelegal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen decompetencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra).

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictosoriginados en presuntas relaciones laborales con el Estado,encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración delos Autos 492 y 901 de 2021

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictosoriginados en presuntas relaciones laborales con el Estado,encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración delos Autos 492 y 901 de 2021

11. En el Auto 492 de 2021[16], la Sala Plena concluyó que la jurisdicción delo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondolos procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral,presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos deprestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones. Primero, en estosprocesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de serviciossuscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme alartículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 delartículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actosadministrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de unarelación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales.Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relaciónlaboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios,lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”. Por otraparte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes enestos casos, habida cuenta de que “se trata de evaluar i) la actuación desplegadapor entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta auna vinculación laboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen defondo de la controversia”.

12. En el Auto 901 de 2021[17], la Sala Plena de la Corte Constitucionalreiteró el Auto 492 de 2021 para aquellos eventos en los que el conflicto dejurisdicciones surge en el marco de un proceso ordinario laboral, que no denulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, la Corte señaló que lajurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer lascontroversias en las cuales se “cuestiona la legalidad de actuaciones de laadministración, como los contratos de prestación de servicios celebrados poruna entidad pública o la validez de un acto administrativo”. Lo anterior,porque (i) es “la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado paracontrolar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de lanaturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con laadministración” y (ii) dispone de “mecanismos de defensa idóneos paracontrovertir la existencia de posibles contratos laborales de prestación deservicios con el Estado”. 13. Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción delo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondoun proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral,presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos deprestación de servicios con el Estado.

5. Caso concreto

5. Caso concreto

14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena consideraque la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paradecidir sobre la demanda interpuesta por Omar Edilson Garavito López encontra del Municipio de Zetaquira. Esto, por cuanto el demandante (i) afirmahaber prestado sus servicios para el Municipio de Zetaquira, por medio decontratos de prestación de servicios suscritos con la entidad territorialdemandada y (ii) pretende el reconocimiento de la relación laboral con elmunicipio demandado. Para lo anterior, el demandante presentó reclamaciónadministrativa ante la demandada, sin obtener respuesta favorable. Por tanto,(iii) el objeto de la controversia sub examine es determinar si se configuró larelación laboral alegada por el demandante, por medio de contratos deprestación de servicios, lo que implica un “juicio sobre la actuación de laentidad pública” demandada. 15. Por las razones expuestas, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-3909al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión.

II. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Laboral delTribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y el Juzgado DoceAdministrativo Oral del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR queel Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja es la autoridadcompetente para conocer la demanda instaurada por Omar Edilson GaravitoLópez en contra del Municipio de Zetaquira.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-3909 al Juzgado Doce AdministrativoOral del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique lapresente decisión a los interesados en este trámite y a la Sala Laboral delTribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

PresidentaNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

MagistradaCRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 05SubsanacionDemanda.pdf, fl.6. [2] Ib. Fl.9. [3] Ib. 99ActaAudienciaArt80CPTSS07042022.pdf, fl. 6. [4] Ib. Fl.10.

[5] Ib.007 2022-1262 DECLARAR NULIDAD FALTA DE JURISDICCION 08082022_12 EDO 111 D1.pdf, fl.11

[6] Ib. Fl.6.

[7] Ib. 05 AUTODECLARACIOEXPEDIENTE20230223092232.pdf, fl.2.

[8] Ib. [9] Ib. 03CJU-3909 Constancia de Reparto.pdf [10] Corte Constucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [11] Corte Constucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [12] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el Auto 556 de2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [13] Corte Constucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, unincidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no estáen trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco,

pero no jurisdiccional”. [14] Ib. [15] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 2. Tribunales Superioresde Distrito Judicial […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Juzgados Administravos”. [16] CJU-317, reiterado, entre otros, en el Auto 676 de 2021 (CJU-300). La Corte Constucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre unjuzgado administravo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento delderecho instaurada por el demandante, en contra de una endad territorial, con la finalidad de que “se declare la nulidad del actoadministravo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las

acreencias laborales reclamadas”. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de disntos “contratos de orden de prestación deservicios”. [17] CJU-154. La Corte Constucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado laboral y uno administravo. Esto, con ocasión dela demanda ordinaria laboral instaurada por el demandante, en contra de una ESE, por medio de la cual pretendía que se declarara que “exisóun contrato de trabajo durante 7 periodos diferentes de prestación de servicios (…)”.