CC - A221-2024

A221-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-221/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

LogotipoDescripciógenerada áiCORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena

Auto 221 de 2024

Expediente: CJU-4772.

Conflicto de jurisdiccionessuscitado entre el JuzgadoSegundo Laboral del Circuitode Neiva (Huila) y el JuzgadoOctavo Administrativo delCircuito de esa misma ciudad.

Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 24 de septiembre de 2021[1], a través de apoderado judicial, la Caja de Compensación Familiar del Huila EPS (en adelante Comfamiliar Huila EPS) presentó una demanda ordinaria laboral contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES) y la Secretaría Departamental de Salud del Huila. Solicitó que se le ordenara a la entidad demandada reconocer y pagar los gastos en los que incurrió la EPS para la prestación de los servicios y tecnologías en salud con

cargo a la UPC del régimen subsidiado. En concreto: (i) la suma de $18.408.491 “por concepto de esfuerzos propios de los meses de agosto y noviembre del 2020, producto de las facturas por concepto de administración de recursos del régimen subsidiado”[2] de los afiliados del municipio de Baraya (Huila); y (ii) los intereses moratorios, las agencias en derecho y las costas del proceso. Comfamiliar Huila EPS afirmó que estos servicios debían ser pagados con las diferentes fuentes de financiamiento del SGSSS, incluyendo el esfuerzo propio a cargo de las entidades territoriales. Esto de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud, en la que se determina la UPC y los valores que debe asumir cada una de las fuentes de financiación.

2. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva

(Huila). Mediante auto del 22 de junio de 2022[3], dicha autoridad judicial

asumir cada una de las fuentes de financiación.

2. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva

(Huila). Mediante auto del 22 de junio de 2022[3], dicha autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a losjuzgados administrativos de Neiva. Precisó que, cuando se suscitenconflictos respecto del sistema de seguridad social integral, es necesarioverificar que: (i) se trate de una controversia derivada de la prestación delservicio de salud; y (ii) aquella surja entre empleadores, afiliados,beneficiarios o usuarios, o entidades administradoras y prestadoras. Afirmóque dichos presupuestos no se cumplían porque los sujetos involucrados enel trámite son una entidad territorial (municipio de Baraya) y una autoridaddel orden nacional (la ADRES). Además, explicó que la jurisdicción de locontencioso administrativo es la competente para conocer de los procesosjudiciales que tengan como fin resolver los procesos ejecutivos promovidospor una EPS, para que se libre mandamiento de pago en su favor porconcepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación del servicio desalud. Para fundamentar su posición, se refirió al contenido del artículo 2° dela Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 del Código General delProceso (en adelante CGP) y al artículo 104 del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). A su vez, mencionó el Auto 721 de 2021 de la Corte Constitucional[4].

3. El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva[5]. Mediante auto del 13 de enero de 2023[6], dicha autoridad judicial solicitó a Comfamiliar Huila EPS pronunciarse frente a lanaturaleza de su pretensión. El juzgado administrativo estimó que “el asuntofue asignado a este despacho bajo la figura del proceso nulidad yrestablecimiento del derecho, medio de control elegido directamente por la Oficina Judicial mas no por la parte demandante”[7]. Como consecuencia de lo anterior, la parte actora adecuó la demanda a un proceso ejecutivo[8].

4. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva propuso unconflicto negativo entre jurisdicciones a través de auto del 21 de septiembre de 2023[9]. El despacho estimó que no estaba facultado para conocer de lademanda, debido a que el conflicto no se enmarcaba en los eventos en loscuales la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia, en virtud de los artículos 104[10] y 297[11] del CPACA. Afirmó que lademanda ejecutiva promovida por Comfamiliar Huila EPS no estabasoportada en condenas impuestas, conciliaciones aprobadas por lajurisdicción, o en títulos ejecutivos derivados de contratos celebrados porentidades públicas.

5. Además, el juzgado precisó que la solicitud de la parte demandante se basaen facturas que “no son producto del desarrollo o ejecución de algún tipo decontrato suscrito entre las partes, sino facturas en las que se cobran serviciosprestados de manera directa por la ejecutante a usuarios del régimen

subsidiado con cargo a recursos de esfuerzo propio”[12]. Por lo anterior,concluyó que le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidadlaboral, conocer de la demanda promovida por Comfamiliar Huila EPS. Sustentó su decisión en el Auto 1181 de 2021 de la Corte Constitucional[13] y en los artículos 139 del CGP y 309 del CPACA. Por último, el 28 deseptiembre de 2023 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neivaremitió el conflicto de jurisdicciones a esta corporación.

6. De conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, el expedientese envió al despacho del magistrado sustanciador el 20 de noviembre de

2023[14].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

7. De conformidad con el artículo 241, numeral 11 de la Constitución, laCorte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se configuren los presupuestos subjetivo,objetivo y normativo, los cuales han sido definidos reiteradamente por este Tribunal[15]. En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores presupuestos por las razones que pasan a exponerse.

Presupuestosubjetivo El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado

Segundo Laboral del Circuito de Neiva) y otra de lajurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva). Presupuestoobjetivo La controversia corresponde a un proceso judicial promovido por Comfamiliar Huila EPS, en el cual se pretende el reconocimiento de los esfuerzos propios en los que, según la demandante, incurrió para la administración de recursos del régimen subsidiado. Presupuestonormativo Las autoridades judiciales en conflicto enunciaronfundamentos legales y jurisprudenciales para sustentar sufalta de jurisdicción. El Juzgado Segundo Laboral delCircuito de Neiva explicó que la jurisdicción de locontencioso administrativo es la competente para conocerde los procesos judiciales que tengan como fin resolverlos procesos ejecutivos promovidos por una EPS, para quese libre mandamiento de pago en su favor por concepto delos recursos de esfuerzo propio en la prestación delservicio de salud. Además, indicó que no se cumplían losrequisitos para que se activara la competencia general dela jurisdicción ordinaria. Para fundamentar su posición, serefirió al artículo 2° de la Ley 712 de 2001, modificadopor el artículo 622 del CGP y al artículo 104 del CPACA.Finalmente, mencionó el Auto 721 de 2021 de la CorteConstitucional.

Por su parte, el Juzgado Octavo Administrativo delCircuito de Neiva estimó que la jurisdicción ordinarialaboral debía continuar con el trámite del proceso. Señalóque, la demanda promovida por Comfamiliar Huila EPSno tiene fundamento en la cláusula general decompetencia prevista en el artículo 104 del CPACA, enconcordancia con lo previsto en los artículos 297 y 309del mismo código. Esto porque no está soportada en untítulo ejecutivo derivado de una providencia judicial o dealgún contrato estatal. Además, mencionó el Auto 1181 de2021 de la Corte Constitucional.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en losprocesos relacionados con el pago de la UPC al Estado por prestacionesdel POS, hoy PBS. Reiteración del Auto 721 de 20219. Mediante el Auto 721 de 2021, la Sala Plena de esta Corporacióndeterminó que los jueces contenciosos administrativos son competentes paraconocer de los conflictos en los que se persiga el reconocimiento y pago delos valores correspondientes a la unidad de pago por capitación (UPC) porprestaciones del antiguo POS, hoy PBS. 10. La Ley 100 de 1993 estableció que el sistema de salud reconocería a lasEPS, un valor que denominó unidad de pago por capitación (UPC), el cualrepresenta el monto anual en salud que reconoce la Nación a dichasentidades para cubrir la atención derivada del plan de beneficios en salud,antes POS hoy PBS. Para el pago de este valor se estableció el procedimientoadministrativo de Liquidación Mensual de Afiliados (LM) que “tiene comofinalidad el giro directo desde la Nación de los recursos que financian ycofinancian el aseguramiento de la población afiliada al régimen subsidiado,a las EPS y su red prestadora con el fin de lograr un mejor flujo de los

recursos”[16]. 11. El procedimiento no es un simple pago que efectúa el Ministerio de Saluda las EPS en nombre de las entidades territoriales. Primero, porque es untrámite administrativo complejo. Segundo debido a que las fuentes definanciación de la UPC y el destino de estos dineros han sido consideradoscomo recursos públicos, razón por la cual, los dineros de la saludreconocidos por la Nación por cada uno de los afiliados al RégimenSubsidiado para cubrir las prestaciones del PBS, constituyen la UPC. Estevalor se calcula mediante un procedimiento administrativo, con base envariables actuariales que implican un proceso complejo y que deriva en laemisión de un acto administrativo por parte del Ministerio de Salud ymediante el cual se liquida la UPC en relación con cada EPS. Por lo tanto,los asuntos en los que se reclama el pago de la UPC, no pueden considerarsecomo un simple pago o cobro de dinero. 12. La Corte estableció que se trata de controversias “(i) en la que una de laspartes es una entidad pública; y que involucra procedimientosadministrativos como (ii) la liquidación y pago de la UPC y; (iii) lahabilitación de las EPS por parte del Estado para prestar el servicio públicode salud”. Asimismo, la Corte señaló que se trataba de litigiosexclusivamente económicos que se escapaban al ámbito de competencia de

la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[17]. Esto porque lo que se cuestiona es el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado[18].13. Esta Corporación sostuvo que, en este asunto, no es aplicable lacompetencia general de la jurisdicción ordinaria porque las controversias quese suscitan entre las EPS y las entidades territoriales, relacionadas con elpago de los servicios y tecnologías con cargo a la UPC en el régimensubsidiado, “no corresponden a litigios que puedan relacionarse directamentecon la prestación de los servicios de la seguridad social, sino, más bien, con la organización y financiación del sistema de salud, carácter económico”[19].

14. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que, en virtud de la cláusulageneral de competencia del artículo 104 del CPACA, le corresponde a lajurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de aquellos litigios enlos que se pretenda reclamar el pago de la UPC al Estado por prestacionesdel antiguo POS, hoy PBS UPC. Lo anterior, en la medida en que “se trata decontroversias de carácter exclusivamente económico contra entidadespúblicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”[20].

Caso concreto

15. Comfamiliar Huila EPS promovió una demanda contra la ADRES y la Secretaría Departamental de Salud del Huila. Esto con el fin de que se le ordenara reconocer y pagar la suma de $18.408.491 por concepto de esfuerzos propios en la administración de recursos del régimen subsidiado.

Lo anterior, con ocasión de los servicios y tecnologías en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado que la demandante prestó a los afiliados del municipio de Baraya (Huila) durante los meses de agosto y noviembre de 2020.

16. Los recursos con los que se paga la UPC provienen de fuentes de financiación que se encuentran sujetas al derecho administrativo, por su naturaleza pública y parafiscal. Además, el procedimiento administrativo de Liquidación Mensual de Afiliados está en cabeza del Estado y se sufraga con dineros públicos. A partir de lo anterior, la Sala estima que el asunto de la referencia debe ser asignado al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones expuestas en el Auto 721 de 2021.17. Así las cosas, la Corte remitirá el expediente CJU-4772 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de esa misma ciudad.

Regla de decisión: “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del

[antiguo] POS, hoy PBS, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”[21].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”[21].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el JuzgadoSegundo Laboral del Circuito de Neiva (Huila) y el Juzgado OctavoAdministrativo del Circuito de esa misma ciudad y DECLARAR que elJuzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva es la autoridadcompetente para conocer de la demanda presentada por la Caja deCompensación Familiar del Huila EPS.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4772 al Juzgado OctavoAdministrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para quecomunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial yal Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Expediente digital, archivo “02Demanda.pdf”. [ 2 ] Ibidem.

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Expediente digital, archivo “02Demanda.pdf”. [ 2 ] Ibidem. [ 3 ] Expediente digital, archivo “033AutoFaltaJurisdiccion.pdf”. [ 4 ] En esa oportunidad, la Corte estableció la regla de decisión, según la cual, “[l]a competencia judicial para conocer de ligios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosaadministrava, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el arculo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se tratade controversias de carácter exclusivamente económico contra endades públicas, donde se cuesona el pago de un valor liquidadodentro de un procedimiento de carácter administravo a cargo del Estado”. [ 5 ] En el acta de reparto, la Oficina Judicial indicó que el asunto estaba dentro del grupo de los procesos ejecuvos. [ 6 ] Expediente digital, archivo “08AutoOrdenaAdecuarDemanda.pdf”. [ 7 ] Expediente digital, archivos “08AutoOrdenaAdecuarDemanda.pdf” y “13FaltaJurisdiccion.pdf”. [ 8 ] Ibidem. El juzgado administravo precisó que la parte demandante promovió “fue una demanda ordinaria de seguridad social, endonde no se hacía alusión a la pretensión de nulidad de un determinado acto administravo, por lo que se hacía necesario [c o n fi r m a r ], siese era la pretensión de la parte demandante [p a r a ] que adecuara la demanda”.

[ 9 ] Expediente digital archivo “13FaltaJurisdiccion.pdf”. Si bien el auto ene como fecha el 21 de sepembre de 2022, la providencia queordenó readecuar la demanda es del 13 de enero de 2023. Por lo tanto, el auto se profirió el 21 de sepembre de 2023, de modo que elauto que declaró la falta de jurisdicción podría tener un error en su fecha. [ 1 0 ] “Arculo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administravo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo está instuida paraconocer, además de lo dispuesto en la Constución Políca y en leyes especiales, de las controversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas las endades públicas, o losparculares cuando ejerzan función administrava. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 6. Los ejecuvos derivados de lascondenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una endad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas endades”. [ 1 1 ] “Arculo 297. Título ejecuvo. Para los efectos de este Código, constuyen tulo ejecuvo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo, mediante las cuales secondene a una endad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternavos de solución de conflictos, en las que las endades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3. Sin perjuicio de la prerrogava del cobro coacvo que corresponde a los organismos y endades públicas, prestarán mérito ejecuvo loscontratos, los documentos en que consten sus garanas, junto con el acto administravo a través del cual se declare su incumplimiento, elacta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la acvidad contractual, en los que consten obligaciones claras,expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

4. Las copias auténcas de los actos administravos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respecva autoridad administrava. La autoridad que expida el actoadministravo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténca corresponde al primer ejemplar”. [ 1 2 ] Ibidem. [ 1 3 ] En esa oportunidad, la Corte estableció la siguiente regla de decisión “[c]orresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral losprocesos ejecuvos promovidos por una EPS, con el fin de que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos deesfuerzo propio en la prestación de servicios en el marco del sistema de seguridad social en salud y por el monto definido en la LiquidaciónMensual de Afiliados correspondiente, siempre que no se enmarque en ninguno de los supuestos previstos por el arculo 104.6 de la Ley 1437 de 2011”.

1437 de 2011”. [ 1 4 ] Expediente digital, archivo “03CJU-4772 Constancia de Reparto.pdf”.[15] Auto 155 de 2019. Respecto al presupuesto subjevo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de laspartes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al presupuesto objevo, no exisrá conflicto cuando:(a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la Constución). Finalmente, sobre el presupuestonormavo, se enende que no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales,alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competenciadesplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente

en argumentos de mera conveniencia. [ 1 6 ] La ADRES ha explicado que: “[e]l Régimen Subsidiado está financiado por diferentes fuentes de recursos: Sistema General deParcipaciones (SGP), Recursos de los arculos 217 de la Ley 100 de 1993 y del arculo 46 de la Ley 1438 de 2011, que administrendirectamente las Cajas de Compensación Familiar, Recursos definidos en la Ley 1393 que se recauden en nivel central, Esfuerzo Propio,Aportes del Presupuesto General de la Nación - APN y ADRES. El valor de la liquidación se distribuye por cada fuente de financiación de conformidad con lo establecido en la Ley 715 de 2001. Se debe llevar el control por municipio y por fuente de financiación (CCF, SGP,Esfuerzo Propio, APN y ADRES) de los recursos aplicados en cada liquidación mensual de afiliados; de igual forma, contar con un históricode los resultados de las liquidaciones, los pagos realizados descritos anteriormente y el detalle de los afiliados incluidos en la LMA. (…)”. Alrespecto puede consultarse: h p : / / t e s t . a d r e s . g o v . c o / R - S u b s i d i a d o / P r o c e s o s - y - p r o c e d i m i e n t o s / P r o c e s o s / P r o c e s o - L i q u i d a c i % C 3 % B 3 nM e n s u a l - d e - A fi l i a d o s - L M A [ 1 7 ] En esl Auto 917 de 2022 se reiteró lo dispuesto en el Auto 721 de 2021.

M e n s u a l - d e - A fi l i a d o s - L M A [ 1 7 ] En esl Auto 917 de 2022 se reiteró lo dispuesto en el Auto 721 de 2021. [ 1 8 ] El arculo 104 del CPACA consagró que la jurisdicción de lo contencioso administravo está instuida para conocer “de las controversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que esténinvolucradas las endades públicas, o los parculares cuando ejerzan función administrava”. El arculo 2.4 de la Ley 712 de 2001modificado por el arculo 622 del CGP determinó que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoceráde: “[l]as controversias relavas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las endades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados concontratos”. [ 1 9 ] Auto 721 de 2021. [ 2 0 ] Auto 721 de 2021. [ 2 1 ] Auto 721 de 2021.