CC - A221-24

A221-24

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Auto A-221/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

Logotipo Descripció generada á i CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 221 de 2024

Expediente: CJU-4772.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva (Huila) y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de esa misma ciudad.

Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

[1]

1. El 24 de septiembre de 2021 , a través de apoderado judicial, la Caja de Compensación Familiar del Huila EPS (en adelante Comfamiliar Huila EPS) presentó una demanda ordinaria laboral contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES) y la Secretaría Departamental de Salud del Huila. Solicitó que se le ordenara a la entidad demandada reconocer y pagar los gastos en los que incurrió la EPS para la prestación de los servicios y tecnologías en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado. En concreto: (i) la suma de $18.408.491 “por concepto de esfuerzos propios de los meses de agosto y

noviembre del 2020, producto de las facturas por concepto de administración [2] de recursos del régimen subsidiado” de los afiliados del municipio de Baraya (Huila); y (ii) los intereses moratorios, las agencias en derecho y las costas del proceso. Comfamiliar Huila EPS afirmó que estos servicios debían ser pagados con las diferentes fuentes de financiamiento del SGSSS, incluyendo el esfuerzo propio a cargo de las entidades territoriales. Esto de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud, en la que se determina la UPC y los valores que debe asumir cada una de las fuentes de financiación.

2. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva

[3] (Huila). Mediante auto del 22 de junio de 2022 , dicha autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de Neiva. Precisó que, cuando se susciten conflictos respecto del sistema de seguridad social integral, es necesario verificar que: (i) se trate de una controversia derivada de la prestación del servicio de salud; y (ii) aquella surja entre empleadores, afiliados, beneficiarios o usuarios, o entidades administradoras y prestadoras. Afirmó que dichos presupuestos no se cumplían porque los sujetos involucrados en el trámite son una entidad territorial (municipio de Baraya) y una autoridad del orden nacional (la ADRES). Además, explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos judiciales que tengan como fin resolver los procesos ejecutivos promovidos por una EPS,

para que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación del servicio de salud. Para fundamentar su posición, se refirió al contenido del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante CGP) y al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). A su vez, [4] mencionó el Auto 721 de 2021 de la Corte Constitucional .

3. El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del

[5] [6] Circuito de Neiva . Mediante auto del 13 de enero de 2023 , dicha autoridad judicial solicitó a Comfamiliar Huila EPS pronunciarse frente a la naturaleza de su pretensión. El juzgado administrativo estimó que “el asunto fue asignado a este despacho bajo la figura del proceso nulidad y restablecimiento del derecho, medio de control elegido directamente por la [7] Oficina Judicial mas no por la parte demandante” . Como consecuencia de [8] lo anterior, la parte actora adecuó la demanda a un proceso ejecutivo .

4. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones a través de auto del 21 de septiembre

[9] de 2023 . El despacho estimó que no estaba facultado para conocer de la demanda, debido a que el conflicto no se enmarcaba en los eventos en los cuales la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia, en [10] [11] virtud de los artículos 104 y 297 del CPACA. Afirmó que la

demanda ejecutiva promovida por Comfamiliar Huila EPS no estaba soportada en condenas impuestas, conciliaciones aprobadas por la jurisdicción, o en títulos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas.

5. Además, el juzgado precisó que la solicitud de la parte demandante se basa en facturas que “no son producto del desarrollo o ejecución de algún tipo de contrato suscrito entre las partes, sino facturas en las que se cobran servicios prestados de manera directa por la ejecutante a usuarios del régimen

[12] subsidiado con cargo a recursos de esfuerzo propio” . Por lo anterior, concluyó que le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocer de la demanda promovida por Comfamiliar Huila EPS. [13] Sustentó su decisión en el Auto 1181 de 2021 de la Corte Constitucional y en los artículos 139 del CGP y 309 del CPACA. Por último, el 28 de septiembre de 2023 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva remitió el conflicto de jurisdicciones a esta corporación.

6. De conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, el expediente se envió al despacho del magistrado sustanciador el 20 de noviembre de

[14] 2023 .

II. CONSIDERACIONES

Competencia

7. De conformidad con el artículo 241, numeral 11 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto de

jurisdicciones, es necesario que se configuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, los cuales han sido definidos reiteradamente por este [15] Tribunal . En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores presupuestos por las razones que pasan a exponerse. Presupuesto El conflicto se suscitó entre una autoridad de la subjetivo jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva). La controversia corresponde a un proceso judicial promovido por Comfamiliar Huila EPS, en el cual se Presupuesto pretende el reconocimiento de los esfuerzos propios en los objetivo que, según la demandante, incurrió para la administración de recursos del régimen subsidiado. Las autoridades judiciales en conflicto enunciaron fundamentos legales y jurisprudenciales para sustentar su falta de jurisdicción. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos judiciales que tengan como fin resolver los procesos ejecutivos promovidos por una EPS, para que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación del servicio de salud. Además, indicó que no se cumplían los requisitos para que se activara la competencia general de la jurisdicción ordinaria. Para fundamentar su posición, se refirió al artículo 2° de la Ley 712 de 2001, modificado Presupuesto por el artículo 622 del CGP y al artículo 104 del CPACA.

normativo Finalmente, mencionó el Auto 721 de 2021 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva estimó que la jurisdicción ordinaria laboral debía continuar con el trámite del proceso. Señaló que, la demanda promovida por Comfamiliar Huila EPS no tiene fundamento en la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con lo previsto en los artículos 297 y 309 del mismo código. Esto porque no está soportada en un título ejecutivo derivado de una providencia judicial o de algún contrato estatal. Además, mencionó el Auto 1181 de 2021 de la Corte Constitucional. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los procesos relacionados con el pago de la UPC al Estado por prestaciones del POS, hoy PBS. Reiteración del Auto 721 de 2021

9. Mediante el Auto 721 de 2021, la Sala Plena de esta Corporación determinó que los jueces contenciosos administrativos son competentes para conocer de los conflictos en los que se persiga el reconocimiento y pago de los valores correspondientes a la unidad de pago por capitación (UPC) por prestaciones del antiguo POS, hoy PBS.

10. La Ley 100 de 1993 estableció que el sistema de salud reconocería a las EPS, un valor que denominó unidad de pago por capitación (UPC), el cual representa el monto anual en salud que reconoce la Nación a dichas entidades para cubrir la atención derivada del plan de beneficios en salud, antes POS hoy PBS. Para el pago de este valor se estableció el procedimiento administrativo de Liquidación Mensual de Afiliados (LM) que “tiene como

finalidad el giro directo desde la Nación de los recursos que financian y cofinancian el aseguramiento de la población afiliada al régimen subsidiado, a las EPS y su red prestadora con el fin de lograr un mejor flujo de los [16] recursos” .

11. El procedimiento no es un simple pago que efectúa el Ministerio de Salud a las EPS en nombre de las entidades territoriales. Primero, porque es un trámite administrativo complejo. Segundo debido a que las fuentes de financiación de la UPC y el destino de estos dineros han sido considerados como recursos públicos, razón por la cual, los dineros de la salud reconocidos por la Nación por cada uno de los afiliados al Régimen Subsidiado para cubrir las prestaciones del PBS, constituyen la UPC. Este valor se calcula mediante un procedimiento administrativo, con base en variables actuariales que implican un proceso complejo y que deriva en la emisión de un acto administrativo por parte del Ministerio de Salud y mediante el cual se liquida la UPC en relación con cada EPS. Por lo tanto, los asuntos en los que se reclama el pago de la UPC, no pueden considerarse como un simple pago o cobro de dinero.

12. La Corte estableció que se trata de controversias “(i) en la que una de las partes es una entidad pública; y que involucra procedimientos administrativos como (ii) la liquidación y pago de la UPC y; (iii) la habilitación de las EPS por parte del Estado para prestar el servicio público de salud”. Asimismo, la Corte señaló que se trataba de litigios exclusivamente económicos que se escapaban al ámbito de competencia de la

[17] jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral . Esto porque lo que se

cuestiona es el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de [18] carácter administrativo a cargo del Estado .

13. Esta Corporación sostuvo que, en este asunto, no es aplicable la competencia general de la jurisdicción ordinaria porque las controversias que se suscitan entre las EPS y las entidades territoriales, relacionadas con el pago de los servicios y tecnologías con cargo a la UPC en el régimen subsidiado, “no corresponden a litigios que puedan relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino, más bien, con

[19] la organización y financiación del sistema de salud, carácter económico” .

14. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que, en virtud de la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de aquellos litigios en los que se pretenda reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antiguo POS, hoy PBS UPC. Lo anterior, en la medida en que “se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un

[20] procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado” . Caso concreto

15. Comfamiliar Huila EPS promovió una demanda contra la ADRES y la Secretaría Departamental de Salud del Huila. Esto con el fin de que se le ordenara reconocer y pagar la suma de $18.408.491 por concepto de esfuerzos propios en la administración de recursos del régimen subsidiado.

Lo anterior, con ocasión de los servicios y tecnologías en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado que la demandante prestó a los afiliados del

municipio de Baraya (Huila) durante los meses de agosto y noviembre de 2020.

16. Los recursos con los que se paga la UPC provienen de fuentes de financiación que se encuentran sujetas al derecho administrativo, por su naturaleza pública y parafiscal. Además, el procedimiento administrativo de Liquidación Mensual de Afiliados está en cabeza del Estado y se sufraga con dineros públicos. A partir de lo anterior, la Sala estima que el asunto de la referencia debe ser asignado al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones expuestas en el Auto 721 de 2021.

17. Así las cosas, la Corte remitirá el expediente CJU-4772 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de esa misma ciudad.

Regla de decisión: “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del

[antiguo] POS, hoy PBS, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de [21] carácter administrativo a cargo del Estado” .

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva (Huila) y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de esa misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Caja de Compensación Familiar del Huila EPS. Segundo. REMITIR el expediente CJU-4772 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital, archivo “02Demanda.pdf”. [2] Ibidem. [3] Expediente digital, archivo “033AutoFaltaJurisdiccion.pdf”. [4] En esa oportunidad, la Corte estableció la regla de decisión, según la cual, “[l]a competencia judicial para conocer de ligios que

pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrava, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el arculo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra endades públicas, donde se cuesona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administravo a cargo del Estado”. [5] En el acta de reparto, la Oficina Judicial indicó que el asunto estaba dentro del grupo de los procesos ejecuvos. [6] Expediente digital, archivo “08AutoOrdenaAdecuarDemanda.pdf”. [7] Expediente digital, archivos “08AutoOrdenaAdecuarDemanda.pdf” y “13FaltaJurisdiccion.pdf”. [8] Ibidem. El juzgado administravo precisó que la parte demandante promovió “fue una demanda ordinaria de seguridad social, en donde no se hacía alusión a la pretensión de nulidad de un determinado acto administravo, por lo que se hacía necesario [confirmar], si ese era la pretensión de la parte demandante [para] que adecuara la demanda”. [9] Expediente digital archivo “13FaltaJurisdiccion.pdf”. Si bien el auto ene como fecha el 21 de sepembre de 2022, la providencia que ordenó readecuar la demanda es del 13 de enero de 2023. Por lo tanto, el auto se profirió el 21 de sepembre de 2023, de modo que el auto que declaró la falta de jurisdicción podría tener un error en su fecha.

[10] “Arculo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administravo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo está instuida para conocer, además de lo dispuesto en la Constución Políca y en leyes especiales, de las controversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas las endades públicas, o los parculares cuando ejerzan función administrava. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 6. Los ejecuvos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una endad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas endades”. [11] “Arculo 297. Título ejecuvo. Para los efectos de este Código, constuyen tulo ejecuvo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo, mediante las cuales se condene a una endad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternavos de solución de conflictos, en las que las endades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3. Sin perjuicio de la prerrogava del cobro coacvo que corresponde a los organismos y endades públicas, prestarán mérito ejecuvo los

contratos, los documentos en que consten sus garanas, junto con el acto administravo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la acvidad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

4. Las copias auténcas de los actos administravos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respecva autoridad administrava. La autoridad que expida el acto administravo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténca corresponde al primer ejemplar”.

[12] Ibidem. [13] En esa oportunidad, la Corte estableció la siguiente regla de decisión “[c]orresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral los procesos ejecuvos promovidos por una EPS, con el fin de que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación de servicios en el marco del sistema de seguridad social en salud y por el monto definido en la Liquidación Mensual de Afiliados correspondiente, siempre que no se enmarque en ninguno de los supuestos previstos por el arculo 104.6 de la Ley 1437 de 2011”. [14] Expediente digital, archivo “03CJU-4772 Constancia de Reparto.pdf”. [15] Auto 155 de 2019. Respecto al presupuesto subjevo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las

partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al presupuesto objevo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la Constución). Finalmente, sobre el presupuesto normavo, se enende que no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [16] La ADRES ha explicado que: “[e]l Régimen Subsidiado está financiado por diferentes fuentes de recursos: Sistema General de Parcipaciones (SGP), Recursos de los arculos 217 de la Ley 100 de 1993 y del arculo 46 de la Ley 1438 de 2011, que administren directamente las Cajas de Compensación Familiar, Recursos definidos en la Ley 1393 que se recauden en nivel central, Esfuerzo Propio, Aportes del Presupuesto General de la Nación - APN y ADRES. El valor de la liquidación se distribuye por cada fuente de financiación de

conformidad con lo establecido en la Ley 715 de 2001. Se debe llevar el control por municipio y por fuente de financiación (CCF, SGP, Esfuerzo Propio, APN y ADRES) de los recursos aplicados en cada liquidación mensual de afiliados; de igual forma, contar con un histórico de los resultados de las liquidaciones, los pagos realizados descritos anteriormente y el detalle de los afiliados incluidos en la LMA. (…)”. Al respecto puede consultarse: hp://test.adres.gov.co/R-Subsidiado/Procesos-y-procedimientos/Procesos/Proceso-Liquidaci%C3%B3nMensual-de-Afiliados-LMA [17] En esl Auto 917 de 2022 se reiteró lo dispuesto en el Auto 721 de 2021. [18] El arculo 104 del CPACA consagró que la jurisdicción de lo contencioso administravo está instuida para conocer “de las controversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas las endades públicas, o los parculares cuando ejerzan función administrava”. El arculo 2.4 de la Ley 712 de 2001 modificado por el arculo 622 del CGP determinó que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conocerá de: “[l]as controversias relavas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las endades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. [19] Auto 721 de 2021. [20] Auto 721 de 2021. [21] Auto 721 de 2021.