CC - A222-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato estatal (…) corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan el reajuste del canon de arrendamiento pactado en un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 222 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-1605

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de las previstas en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 1 de agosto de 2008, el Hospital Engativá E.S.E. (ahora la Empresa Social del Estado Subred Integrada para los servicios de Salud Norte E.S.E.), en calidad de arrendador, y la sociedad Arcopest Control Ltda., en calidad de arrendatario,

Expediente CJU-1605 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar suscribieron el contrato de arrendamiento No. 5296-11.1 En virtud del contrato, se entregó en arrendamiento el área de parqueo institucional ubicado en la Transversal 100A No. 80A-50 de la ciudad de Bogotá por un término de dos años contados a

partir del primer día del mes de agosto de 20112 y con un canon mensual de $3.904.600.3

2. El 6 de febrero de 2012, el Hospital Engativá decidió dar por terminado el contrato, indicándole al arrendatario “que el mismo no sería renovado dándose por terminado a partir de la fecha, requiriéndole así mismo, para que procediera a realizar la entrega del inmueble objeto del contrato según las condiciones establecidas.”4 Según lo argumenta, “el valor del contrato se encuentra en condiciones muy inferiores a aquellas pactadas dentro del contrato (…), lo cual se encuentra generando un detrimento patrimonial en contra de la entidad pública

Subred Norte E.S.E.”5

3. El 19 de julio de 2013, Arcopest Control Ltda. le manifestó al arrendador su negativa en terminar el contrato, así como de realizar la entrega del inmueble.6 En consecuencia, mediante comunicado del 31 de julio de 2013, el arrendador requirió a la arrendataria para que acordaran nuevas reglas que gobernaran la relación contractual, sin que lo anterior se entienda como una prórroga del contrato por dos años más.7

4. Ante la negativa de llevar a un acuerdo por parte de la arrendataria, la arrendadora procedió a requerirla varias veces para que realizara la entrega del inmueble, así como para proceder a la liquidación correspondiente, sin obtener respuesta alguna por parte de la empresa Arcopest Control Ltda.8

5. En julio de 2017, se realizó un avalúo comercial sobre el inmueble “el cual determinó y certificó que sobre el inmueble “parqueadero” ubicado en la

Transversal 100 A No. 80ª-50 de la ciudad de Bogotá, el canon de arrendamiento mensual es por el valor de VEINTISIETE MILLONES CIEN MIL

CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS $27.100.443.”9

6. Por lo anterior, Subred Norte E.S.E. interpuso demanda verbal de mayor cuantía en contra de Arcopest Control Ltda. con el objeto de que se decrete la 1 Expediente digital CJU-1605 contenido en Siicor, documento denominado “EXPEDIENTE No. 1001334305820190006001 CUADERNO PRINCIPAL (1).pdf,” p. 12 2 Ídem. 3 Ibidem, p. 13.

4 Ídem. 5 Ídem. 6 Ídem. 7 Ídem. 8 La entidad pública Subred Norte E.S.E. requirió a la empresa Arcopest Control Ltda para que realizara la entrega del inmueble objeto del contrato a través de comunicación del 20 de junio de 2013 y 18 de julio de 2016. 9 Ídem. 2 Expediente CJU-1605 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar fijación de un nuevo canon de arrendamiento del inmueble “área parqueo institucional” por un valor mínimo mensual de $27.100.443.10

7. El 30 de enero de 2019, la demanda referida fue asignada, por parte de la oficina de reparto, al Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá.11

8. A través de comunicación del 13 de febrero de 2019, el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá rechazó por falta de jurisdicción la demanda

formulada por Subred Norte E.S.E. en contra de Arcopest Control Ltda. Asimismo, remitió el expediente para su reparto a los jueces administrativos de la ciudad.12 Lo anterior, en tanto que la demanda fue instaurada por Subred Norte E.S.E., Empresa Social del Estado, por lo que de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), “su conocimiento corresponde a los Jueces Administrativos del Circuito, y no a los civiles.”13

9. Una vez se remitió el asunto a las autoridades judiciales administrativas, se adelantaron las siguientes actuaciones: (i) en auto del 2 de agosto de 2019, la demanda se inadmitió; (ii) mediante escrito de subsanación del 21 de agosto de 2019, la parte demandante subsanó la demanda y precisó que sus pretensiones eran la de revisar el contrato No. 5296-11, el valor del canon de arrendamiento, la fijación de un nuevo canon mensual y que el reajuste sea exigible a partir del 1 de agosto de 2013; (iii) en auto del 24 de agosto de 2020, el Juzgado 59

Administrativo de Bogotá rechazó la demanda por haber caducado la acción y (iv) en escrito del 28 de agosto de 2020, el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá concedió el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el efecto suspensivo.14

10. En comunicación del 29 de junio de 2021, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que el despacho

no tiene competencia para conocer del asunto, por lo que procedió a suscitar el respectivo conflicto negativo de competencias15 y a remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo resolviera.16

11. Como fundamentos de su argumento, señaló que el artículo 104 del CPACA debe ser analizado en conjunto y no únicamente desde la perspectiva de la naturaleza de la entidad estatal.17 De hecho, anota que conforme al numeral 6 del artículo 195 de la Ley 100 de 1993, los negocios de una Empresa Social del Estado “se rigen por las reglas de derecho privado y pueden hacer uso de las cláusulas 10 Ibidem, p. 12. 11 Ibidem, p. 103. 12 Ibidem, p. 105. 13 Ídem. 14 Ibidem, pp. 201 y 202. 15 Ibidem, p. 201. 16 Ibidem, p. 207. 17 Ibidem, p. 203.

3 Expediente CJU-1605 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar exorbitantes que se consagran en los negocios jurídicos de cualquier entidad estatal.”18 Asimismo, mencionó que el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 dispone los principios generales de la actividad contractual para las entidades no sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y que “las Empresas Sociales del Estado dinamizan su actividad contractual con base en su Estatuto Manual de Contratación, que en su orden, son expedidos por la Junta Directiva y representante legal.”19

12. Con relación al juez natural, acudió a la jurisprudencia constitucional para precisar que una de las principales garantías al debido proceso y al acceso a la administración de justicia es que el asunto sea juzgado por un juez competente, la

cual exige “(i) la preexistencia del juez, (ii) la determinación legal y previa de su competencia en abstracto, incluso si es una competencia especial o por fuero, y (iii) la garantía de que no será excluido del conocimiento del asunto, una vez ha asumido regularmente competencia.”20

13. Seguidamente, manifestó que la naturaleza del asunto debe, en principio, determinarse por un conjunto de elementos: el carácter orgánico, el factor objetivo, el factor funcional, la competencia territorial y la cuantía. A su juicio, con base en estos, se podrá determinar la competencia del juez natural para asumir la competencia del proceso.21

14. Respecto a la naturaleza de las Empresas Sociales del Estado, sostuvo que esta se encuentra definida en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 que dice: “Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.” Agregó que de acuerdo con el artículo 2 del Acuerdo 641 del 6 de abril de 2016 expedido por el Concejo de Bogotá, “las Empresas Sociales del Estado de Usaquén, Chapinero, Suba, Engativá y Simón Bolívar se fusionarán en la Empresa Social del Estado llamada Subred Integrada de Servicios de Salud Norte.” Igualmente, precisó que conforme al numeral 6 del

artículo 195 de la referida ley, se dispuso que las Empresas Sociales del Estado “[e]n materia contractual se regirá[n] por el derecho privado, pero podrá[n] discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de Contratación de la administración pública.”

15. Por lo anterior, concluyó que en virtud del factor objetivo, el presente caso es de competencia del juez civil y que si bien la parte demandante es una Empresa Social del Estado, “la ley determinó que la esencia de los contrato (sic) que realice

18 Ídem. 19 Ídem. 20 Ibidem, p. 204. 21 Ibidem, p. 205. 4 Expediente CJU-1605 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar son de naturaleza privada, por lo que son aplicables el Código Civil y Comercio para las actividades propias de estas empresas, además del manual de contratación que hayan previsto (factor subjetivo).”22 Por lo cual, el caso debe ser tramitado por el juez del circuito de Bogotá en virtud del lugar de cumplimiento de la obligación y la cuantía de la pretensión de la demanda.23 Máxime, cuando el asunto materia de la controversia es de naturaleza privada, esto es, el reajuste del canon pactado en un contrato de arrendamiento suscrito entre las partes, lo que de ninguna manera puede adelantarse a través del medio de control previsto en el

CPACA.24

16. De acuerdo con la asignación realizada por la Sala Plena en sesión del 9 de agosto de 2022, el expediente de la referencia fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 10 de agosto de 2022.25

II. CONSIDERACIONES

Competencia

17. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,26 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

18. Esta Corte ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”27

19. En ese sentido, esta Sala, por medio del Auto 155 de 2019, precisó que se requieren tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. A continuación, se explica en qué consisten y cómo se acreditan en el caso concreto.

Presupuesto Contenido Constatación 22 Ibidem, p. 206. 23 Ídem. 24 Ídem. 25 Expediente digital CJU-1605 contenido en Siicor, documento denominado “03CJU-1605 Constancia de Reparto.pdf,” p. 1. 26 Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran

entre las distintas jurisdicciones”. 27 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 5 Expediente CJU-1605 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Si bien la autoridad de la jurisdicción contencioso administrativo, esto es, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no declaró propiamente su falta de jurisdicción, sino la de la autoridad judicial inferior – el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá – esto no afecta el cumplimiento del requisito subjetivo, por las razones que pasan a exponerse. El superior jerárquico propuso el conflicto negativo de competencias al conocer del recurso de apelación presentado en razón del rechazó de la demanda que fundamenta el objeto del litigio que se estudia en este caso. Lo anterior, en tanto a su juicio, ni él ni el La controversia debe ser juez de primera instancia tendrían suscitada por, al menos, competencia para conocer del asunto. dos autoridades que Subjetivo administren justicia y Además, conforme al artículo 11 de la Ley pertenezcan a diferentes 270 de 1996 (Estatuto de la Administración jurisdicciones.28 de Justicia), tanto los juzgados administrativos como los tribunales administrativos hacen parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De hecho, en un caso similar estudiado en el

Auto 248 de 2022, esta vez en su especialidad civil, la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué también propuso conflicto de jurisdicciones como superior del Juzgado Primero Civil del Circuito del Guamo en sede de apelación. En esta oportunidad, la Sala Plena dispuso que el criterio subjetivo se cumplió a cabalidad. En este entendido, la Sala Plena considera que en el caso sub examine se cumple el criterio subjetivo, pues es posible contrarrestar los pronunciamientos de, por un lado, una autoridad de la jurisdicción 28 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 6 Expediente CJU-1605 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar civil que rechazó su competencia para conocer del asunto, y por otro, la de una autoridad de lo contencioso administrativo que propuso el conflicto negativo de competencias como superior jerárquico. Existencia de una causa Existe una controversia entre el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con respecto a cuál lo que requiere constatar Objetivo que está en desarrollo un jurisdicción es la competente para conocer y resolver el reajuste del canon pactado en un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de contrato de arrendamiento suscrito entre una

naturaleza jurisdiccional.29 Empresa Social del Estado y un particular. Tanto el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, el asunto no es de competencia de Las autoridades los jueces civiles sino de la jurisdicción de involucradas en el lo contencioso administrativo, dado que una conflicto de jurisdicciones de las partes es una Empresa Social del manifiesten expresamente Estado. Por su parte, la segunda autoridad Normativo las razones por las cuales judicial manifestó que el artículo 104 del se consideran competentes CPACA debe analizarse en conjunto con el -o nopara conocer de numeral 6 del artículo 195 de la Ley 100 y dicha causa judicial.30 el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, los cuales disponen que los negocios de una Empresa Social del Estado se rigen por las reglas de derecho privado y las reglas del Estatuto General de Contratación de la administración pública, máxime cuando el asunto materia de controversia es de naturaleza privada. Asunto objeto de decisión y metodología

20. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones trabado entre el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para tal efecto, i) reiterará los criterios y la jurisprudencia que definen la competencia de la jurisdicción de lo contencioso

29 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 30 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 7 Expediente CJU-1605 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar administrativo en materia de controversias contractuales y ii) resolverá el caso concreto. Criterios que definen la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de controversias contractuales. Reiteración de jurisprudencia

21. A partir de una interpretación sistemática de los artículos 104, 141 y 155 del CPACA, así como del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, a través de Auto 312 de 2021, esta Sala resolvió un conflicto negativo entre la jurisdicción contencioso administrativa y la ordinaria en su especialidad civil, originado en una demanda de controversias contractuales por el incumplimiento de un contrato de arrendamiento suscrito por una entidad territorial y un particular. En tal caso, fijó la siguiente regla de decisión: “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la

declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública y, en consecuencia, la restitución del inmueble dado en arriendo, recae en la jurisdicción contencioso administrativa.” Esta interpretación refleja lo concluido en la Sentencia C-388 de 1996 que dijo “(…) es entonces la jurisdicción contencioso administrativa la encargada de resolver las controversias de todo orden que surjan de la relación contractual en la que sea parte una entidad del Estado.”

22. Esta regla ha sido reiterada en los Autos 480, 481 y 880 de 2021, casos en los que también había un conflicto jurisdiccional por controversias surgidas de un contrato de arrendamiento de inmueble suscrito por una entidad pública.

23. Adicionalmente, en Auto 947 de 2022, la Corte también señaló que “aun cuando el precedente establecido en el Auto 312 de 2021 se refiere a los litigios por contratos de arrendamiento de inmueble celebrado por una entidad pública, la Sala Plena ha precisado que el alcance de dicha regla es más amplio y se puede extender a otros conflictos contractuales en los que esté involucrada una entidad pública.” Esta regla extensiva del Auto 312 de 2021 también fue reiterada en el Auto 136 de 2022, en el cual se resolvió un conflicto negativo entre la jurisdicción ordinaria en su especializad civil y la jurisdicción contencioso administrativa, originado en un litigio por el pago de un contrato estatal y en el Auto 503 de 2022 que amplió la regla a un contrato de promesa de compraventa suscrito por una Unión Temporal conformada por al menos, una entidad pública.

24. En conclusión, la regla establecida en el Auto 312 de 2021 tiene un alcance más amplio, pues el legislador no limitó el tipo de controversias contractuales que puede conocer el juez administrativo, de manera que lo relevante es que el litigio tenga origen en un contrato (criterio objetivo) y que este sea celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo). Lo anterior se desprende de la interpretación del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y de los artículos 104.2, 141 y 155 del CPACA

8 Expediente CJU-1605 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar realizada por esta Sala en los autos 136, 503 y 947 de 2022, así como de lo señalado en la Sentencia C-388 de 1996. Caso concreto

25. La Corte advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

26. Lo anterior, en consideración de la regla de decisión establecida en el Auto 312 de 2021, cuyo alcance fue extendido en virtud de los autos 136, 503 y 947 de

2022 y en particular, por las siguientes razones: (i) En el escrito de subsanación de la demanda, Subred Norte E.S.E. solicitó que se revisara el contrato de arrendamiento No. 5296-11 respecto al valor del canon mensual, se ordenara la fijación de un nuevo canon objeto del contrato

y que el reajuste fuera exigible a partir del 1 de agosto de 2013. (ii) Subred Norte E.S.E. es una Empresa Social del Estado de naturaleza pública y descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa (criterio subjetivo). (iii) El contrato de arrendamiento No. 5296-11 fue firmado por una entidad pública, esto es, Subred Norte E.S.E. (criterio objetivo). (iv) Por consiguiente, de acuerdo con la cláusula general de competencia en materia contractual prevista en el artículo 104.2 del CPACA, las controversias derivadas de este contrato deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con independencia de que el régimen jurídico aplicable a tal contrato es el del derecho privado. Pues bien, no tiene dificultad extender la regla del Auto 312 de 2021 a una controversia que también se origina en un contrato de arrendamiento pero cuya pretensión no es la de solicitar su incumplimiento o la restitución del inmueble arrendado, sino la de reajustar el canon mensual. (v) En igual sentido, cabe señalar que el artículo 105 del CPACA no exceptúa el conocimiento de este tipo de controversias de la competencia general de la jurisdicción contenciosa en materia contractual.

27. En conclusión, la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan el reajuste del canon de arrendamiento pactado en un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública recae en la jurisdicción contencioso administrativa.

28. Regla de decisión. corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan el

9

Expediente CJU-1605 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar reajuste del canon de arrendamiento pactado en un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Subred Norte E.S.E. SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1605 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique la presente actuación al Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá, y a los sujetos procesales e interesados en el proceso judicial. Notifíquese y comuníquese.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado 10 Expediente CJU-1605 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 11