CC - A2239-2023

A2239-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2239/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2239 DE 2023

Referencia: expediente CJU-1631.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre eJuzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá y eJuzgado 65 Administrativo del Circuito Judiciade Bogotá, Sección Tercera.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de septiembre de 2018, la Entidad Promotora de Salud Sanitas (EPS

artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de septiembre de 2018, la Entidad Promotora de Salud Sanitas (EPS Sanitas) presentó demanda ordinaria de primera instancia[1] en contra de lAdministradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud(ADRES), con el propósito de que se reconozcan y paguen unas sumaasumidas por la EPS en razón de la cobertura efectiva de tecnologías noincorporadas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios enSalud (PBS), y no financiadas por las Unidades de Pago por CapacitaciónDichas tecnologías fueron entregadas en cumplimiento de fallos de tutela o dautorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico y, la EPSalegó que reclamaron dichos montos a través del procedimiento administrativoespecial de recobro, pero fueron negados por la ADRES, mediante “limposición de glosas injustificadas”.

2. El asunto correspondió al Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá, e cual, mediante auto del 27 de febrero de 2019[2], inadmitió la demanda y concedió el término de cinco días para su subsanación. Una vez subsanada l demanda, mediante auto del 15 de mayo de 2019[3], la misma autoridadadvirtió una indebida asignación del proceso, por lo cual remitió el expedienta la oficina judicial de reparto para que esta lo asignara de forma aleatoria yequitativa entre los demás juzgados laborales del circuito de Bogotá.

3. Es así como el asunto fue repartido al Juzgado 20 Laboral del Circuito d

3. Es así como el asunto fue repartido al Juzgado 20 Laboral del Circuito d Bogotá el cual, mediante auto del 2 de agosto de 2019[4], rechazó la demandpor falta de competencia y “planteó un conflicto negativo de competencia” antel Consejo Superior de la Judicatura. La autoridad judicial sustentó su decisión en que, de acuerdo con jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[5] y deConsejo de Estado[6], así como con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, lolitigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturao cuentas de cobro por servicios, insumos, medicamentos o tecnologías deservicio de salud no incluidos en el POS, corresponden a la jurisdicción de locontencioso administrativo. Sin embargo, el juzgado, mediante auto del 10 d octubre de 2019[7], corrigió el auto citado anteriormente, en el sentido d remitir las diligencias a la oficina judicial de reparto para que el asunto fuerrepartido ante los jueces administrativos del circuito de Bogotá.

4. Así las cosas, el asunto fue repartido al Juzgado 65 Administrativo deCircuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, el cual, mediante auto del 24 d febrero de 2020[8], declaró su falta de jurisdicción y suscitó el conflicto negativo de jurisdicciones ante el Consejo Superior de la Judicatura. El juzgadosustentó su decisión en que, de acuerdo con jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[9], el asunto correspondía a la jurisdicción ordinarien su especialidad laboral, por tratarse de un litigio relativo al Sistema dSeguridad Social Integral.

5. Allegado el conflicto a la Corte, el asunto fue repartido al despacho de l

5. Allegado el conflicto a la Corte, el asunto fue repartido al despacho de l magistrada ponente el 24 de junio de 2022[10], y el expediente fue allegado su despacho el 28 del mismo mes y año[11].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entrjurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución

Política[12].

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones7. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones spresentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecena distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien seporque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].

8. Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó lotres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto djurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sesuscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, qupertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen l competencia para conocer el asunto[14]. El objetivo, que implica que exist una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, quefectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámit de naturaleza jurisdiccional[15]. El normativo, el cual requiere que laautoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente lomotivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[16].

9. Este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen lotres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fususcitada entre dos autoridades judiciales que rechazan el conocimiento parconocer del asunto y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la ordinariarepresentada por el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá; y ljurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado 65Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera.En segundo lugar, lcontroversia gira en torno a la demanda presentada por la EPS Sanitas en contrde la ADRES por concepto de unos recobros, por lo tanto, se acredita lexistencia de un trámite de naturaleza jurisdiccional. Finalmente, laautoridades en conflicto argumentaron mediante sustento legal yjurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto: por un lado, eJuzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá sustentó su decisión enjurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, ascomo en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo (CPACA). Por el otro lado, el Juzgado 65 Administrativo deCircuito de Bogotá, Sección Tercera sustentó su decisión en la jurisprudencidel Consejo Superior de la Judicatura.Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo enasuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado porprestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio desalud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración Auto 389 de 2021 10. En el auto 389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciónsimilar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad,Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el

de 2021 10. En el auto 389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciónsimilar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad,Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago delas sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios,procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) encumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos –CTC–. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 delartículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos. 11. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas conrecobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, enestricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) secircunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integralde Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye unprocedimiento administrativo que culmina con la expedición de un actoadministrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobreeste punto se indicó:

“al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situaciónjurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pagode los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacíanparte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a queno tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo”[17]. 12. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipode controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 delCPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] delas controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisionesy operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[18].Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia enmateria de recobros judiciales al Estado por prestaciones de serviciosmédicos no incluidos en PBS

13. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó elprecedente en relación con la jurisdicción competente para conocer losrecobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos noincluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clasede asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superiorde la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámitesrecaía en la jurisdicción ordinaria.

14. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a queesta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en losdespachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena,a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas detransición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Talesreglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultanaplicables a:

“aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por losmedios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o dereparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesalesatinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad yrestablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular lademanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”.

15. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas lasdemandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Alrespecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas queestaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luegofueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estegrupo se encuentras las demandas que:

a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral almomento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, trasel cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de locontencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó unadecisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto enlos párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral almomento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentranen trámite al expedir la presente providencia y, como consecuenciadel cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene suremisión hasta seis (6) meses después de la publicación de esteauto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esasede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión,de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[19].

16. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción delo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de losrequisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido porel demandante.

d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión derechazo o inadmisión. e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de lapublicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dichaprovidencia.

17. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos seplantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo derecursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto delos términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sinperjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas detransición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a

continuación se expone una síntesis de tales reglas[20]:

Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 Respecto del agotamiento previo de recursos El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido. Respecto de la conciliación extrajudicial No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibídem. Respecto de los términos de caducidad del

medio de control En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

18. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competenciapara conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas almomento de evaluar la admisión de la demanda.

Caso concreto19. El presente conflicto de jurisdicciones gira en torno a una demandinterpuesta por una EPS en contra de la ADRES, con el objetivo de que sreconozcan y paguen a la entidad demandante unas sumas de dinero poconcepto de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS. Así lacosas, los supuestos de hecho encajan perfectamente en la regla de decisión deauto 389 de 2021.

20. Al respecto, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla dedecisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i)una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener elreconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologíasen salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia dela jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con elartículo 104 del CPACA. En este sentido, para el presente caso resultaaplicable el precedente establecido en el auto 389 de 2021 y, por tanto, lajurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a tramitar elasunto.

21. En consecuencia, se dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones en esentido de declarar que el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de BogotáSección Tercera, es el competente para conocer de la demanda presentada pola EPS Sanitas en contra de la ADRES.

Regla de decisión: “la competencia judicial para conocer asuntos relacionadocon el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en ePOS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidadedel Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[21].

III. DECISIÓN

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVEPRIMERO.DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 20Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo del CircuitoJudicial de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que eJuzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, ela autoridad competente para conocer de la demanda interpuesta por la EPSSanitas en contra de la ADRES el 26 de septiembre de 2018.

SEGUNDO.REMITIR el expediente CJU-1631 al Juzgado 65 Administrativodel Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, para que proceda con lo de sucompetencia y para que comunique la presente providencia a los interesados yal Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital, documento “DEMANDA 2017_BASE_185 CJ 10099”. [2] Expediente digital, documento: “2020-02720210819”, folio 141. [3] Ibídem, folio 232. [4] Ibídem, folios 236 a 240. [5] El juzgado citó la sentencia APL1531-2018, radicación No.110010230000201700200-01. [6] La autoridad judicial citó las sentencias del 24 de abril de 2008, C.P. Enrique Gil Botero, y del 7 de octubre de 2009, C.P. Ruth StellaCorrea, y los autos del 28 de febrero de 2013, expediente 41439, C.P. Stella Conto Díaz Casllo y del 28 de sepembre de 2006, radicadoNo.41001-23-31-000-2004-01533-01 (30550).

[7] Expediente digital, documento: “2020-02720210819”, folio 241. [8] Ibídem, folios 245 a 249. [9] La autoridad judicial citó los autos del 30 de octubre de 2013, 11 de agosto de 2014, 21 de enero de 2015 y 28 de noviembre de 2017. [10] Expediente digital, documento “Constancia de Reparto CJU-1631”. [11] Ibídem. [12] “ARTICULO 241.A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisotérminos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11.Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre la disntas jurisdicciones”. [13] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros. [14] Auto 155 de 2019. [15] Ibídem. [16] Ibídem. [17] Auto 389 de 2021. [18] Ibidem. [19] Auto 1942 de 2023. [20] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023. [21] Auto 389 de 2021.