CC - A2240-2023

A2240-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2240/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2240 DE 2021

Referencia: expediente CJU-1633.

Conflicto de jurisdicciones entre elJuzgado 65 Administrativo del CircuitoJudicial de Bogotá y el Juzgado PrimeroLaboral del Circuito Judicial de la mismaciudad.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante, Sanitas S.A.)instauró demanda ordinaria laboral contra la Administradora de los Recursosdel Sistema General de Seguridad Social (en adelante, ADRES). La demandase interpuso por el no pago de una serie de recobros por concepto de laprestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan

Obligatorio de Salud (POS), ahora Plan de Beneficios en Salud (PBS)[1]. 2. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Primero Laboral delCircuito Judicial de Bogotá. A través de auto del 28 de noviembre de 2019, eljuzgado declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Oficinade Apoyo para que fuera repartido entre los juzgados administrativos del circuito de Bogotá[2]. La autoridad judicial argumentó que la ADRES no eraun prestador de servicios de salud y que al ser “una entidad adscrita alMinisterio de Salud y Protección Social con personería jurídica, autonomíaadministrativa, financiera y patrimonio independiente a cuyo cargo tiene la función de glosar, devolver o rechazar solicitudes de recobro”[3], los conflictos en los que esté involucrada deben ser resueltos en la jurisdicciónde lo contencioso administrativo. El despacho fundamentó su decisión en elartículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[4], una providencia del Consejo Superior de la Judicatura[5] y una providencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[6].

3. El 17 de febrero de 2020, el Juzgado 65 Administrativo del CircuitoJudicial de Bogotá declaró un conflicto negativo de jurisdicción y remitió el

Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[6].

3. El 17 de febrero de 2020, el Juzgado 65 Administrativo del CircuitoJudicial de Bogotá declaró un conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo resolviera[7]. La autoridadjudicial sostuvo que se trataba de un conflicto derivado de glosas ydevoluciones a las facturas entre entidades del Sistema de Seguridad Socialen Salud por lo que debía ser estudiado por la jurisdicción ordinaria en suespecialidad laboral y de la seguridad social. El juez sustentó su posición enel artículo 104 del CPACA, el artículo 2 del del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[8], el artículo 627 del Código General del Proceso (en adelante, CGP)[9], el artículo 112 de la Ley 270 de 1996[10] y tres decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11], que consideró aplicables. 4. El expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 21 de noviembre de 2021[12], fue repartido a la magistrada ponente el 24 de mayo de 2022 y remitido a su despacho el 28 de junio de 2022[13].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para conocer los conflictos decompetencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[14].

Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

5. La Corte Constitucional es competente para conocer los conflictos decompetencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[14].

Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

6. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones sepresentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia ypertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de unproceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15]. 7. Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisóque se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de

jurisdicciones[16]: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que lacontroversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administrenjusticia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que hayan rechazado oreclamado la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuestoobjetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscitela controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo unproceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y(iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que lasautoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamientoexpreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales seconsideran competentes o no para conocer de la causa. 8. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, elconflicto se suscitó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdiccionesque rechazaron su competencia para conocer el asunto. En esta oportunidad,el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que pertenece ala jurisdicción de lo contencioso administrativo y el Juzgado Primero Laboraldel Circuito Judicial de Bogotá que pertenece a la jurisdicción ordinaria. Ensegundo lugar, el conflicto trata sobre el conocimiento de la demandapresentada por Sanitas S.A. contra la ADRES, por el no pago de los recobrospor concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro del POS, ahoraPBS. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaronrazonablemente fundamentos de índole legal en los que soportaron susposiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el JuzgadoPrimero Laboral del Circuito de Bogotá invocó el artículo 104 del CPACA,

una providencia del Consejo Superior de la Judicatura[17] y una providencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[18]. Por suparte, el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá citó elartículo 104 del CPACA, el artículo 2 del CPTSS, el artículo 627 del CGP, elartículo 112 de la Ley 270 de 1996 y tres decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[19]

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo enasuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado porprestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio desalud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración Auto 389 de 2021

9. En el auto A-389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciónsimilar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad,Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago delas sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios,procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) encumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos–CTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 delartículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.

10. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas conrecobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, enestricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) secircunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integralde Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye unprocedimiento administrativo que culmina con la expedición de un actoadministrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobreeste punto se indicó:

“al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situaciónjurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pagode los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacíanparte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a queno tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo”[20].

11. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo decontroversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] delas controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisionesy operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[21].

Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia enmateria de recobros judiciales al Estado por prestaciones de serviciosmédicos no incluidos en PBS

involucradas las entidades públicas”[21].

Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia enmateria de recobros judiciales al Estado por prestaciones de serviciosmédicos no incluidos en PBS

12. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó elprecedente en relación con la jurisdicción competente para conocer losrecobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos noincluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clasede asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superiorde la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámitesrecaía en la jurisdicción ordinaria.

13. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que estaCorporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en losdespachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena,a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas detransición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Talesreglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultanaplicables a:

“aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por losmedios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o dereparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesalesatinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad yrestablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular lademanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”.

14. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas lasdemandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Alrespecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas queestaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luegofueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estegrupo se encuentras las demandas que:

a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral almomento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, trasel cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de locontencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó unadecisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto enlos párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral almomento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentranen trámite al expedir la presente providencia y, como consecuenciadel cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene suremisión hasta seis (6) meses después de la publicación de esteauto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esasede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión,de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[22].

15. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de loContencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de losrequisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido porel demandante.

c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de losrequisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido porel demandante.

d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión derechazo o inadmisión. e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de lapublicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dichaprovidencia.

16. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos seplantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo derecursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto delos términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sinperjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas detransición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[23]:

Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 Respecto delagotamiento El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamientoprevio de los recursos obligatorios no aplica frente aprevio derecursos las demandas de nulidad y restablecimiento delderecho promovidas contra la ADRES, con la finalidadde obtener el recobro judicial por prestaciones deservicios de salud no incluidos en el PBS. Porconsiguiente, las autoridades judiciales no deben exigirque se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (niningún otro recurso adicional) para que el medio decontrol de nulidad y restablecimiento del derecho o el dereparación directa sea admitido.

Respecto de laconciliaciónextrajudicial No se exigirá el agotamiento del requisito de laconciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1del CPACA. Y en las demandas que exista unaconciliación previa deberá ser tenida en cuenta por lasautoridades judiciales. En todo caso, los juecesadministrativos deberán invitar a las partes a conciliarsus diferencias proponiendo eventuales fórmulas dearreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 delartículo 180 ibídem. Respecto de lostérminos decaducidad delmedio decontrol En cada caso el Juez de lo ContenciosoAdministrativo podrá contabilizar el término de laprescripción que debió tener en cuenta el juez laboral yde la seguridad social, al momento de estudiar lacaducidad y admisión de la demanda.

17. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competenciapara conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas almomento de evaluar la admisión de la demanda. Caso concreto

17. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competenciapara conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas almomento de evaluar la admisión de la demanda. Caso concreto

18. En la medida en que en el presente caso la demandante presentó unademanda en contra de la ADRES con el propósito de obtener el pago derecobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de lascoberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS), la jurisdicción de locontencioso administrativo es la competente para conocer del proceso. 19. Ello, pues, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES;(ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobroscorrespondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extintoPOS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. En estesentido, para el presente caso resulta aplicable el precedente establecido en elauto 389 de 2021 y, por tanto, la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo es la llamada a tramitar el asunto.

20. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido dedeclarar que corresponde al Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicialde Bogotá conocer de la demanda presentada por Sanitas EPS en contra de laADRES. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dichaautoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique lapresente decisión a los interesados.

Regla de decisión: “la competencia judicial para conocer asuntos relacionadocon el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en ePOS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidadedel Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[24].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de laConstitución,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 65Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Primero Laboraldel Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 65Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competentepara conocer de la demanda presentada por la Entidad Promotora de SaludSanitas S.A. contra la Administradora de los Recursos del Sistema General deSeguridad Social.Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-1633 al Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá paraque proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a losinteresados y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Sanitas S.A. sostuvo que los servicios se prestaron “en cumplimiento de fallos proferidos como resultado de múlples procedimientosconstucionales de acción de tutela y/o en atención autorizaciones emidas por el entonces Comité Técnico Cienfico (CTC), los cualesinicialmente fueron reclamados por EPS Sanitas S.A., a través del procedimiento administravo especial de recobro y que fueron negados mediante la imposición de glosas injusficadas por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, a través del administrador fiduciariodel FOSYGA.” Expediente digital CJU-1633, documento “Cuaderno1 F1 A F72.pdf”, p. 7-62. [2] Ibídem, p. 113-117. [3] Ibídem, p. 114. [4] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administravo y de lo Contencioso Administravo”. [5] Providencia del 13 de agosto de 2014, número de radicado 2014-01741, M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago.

[6] Providencia del 12 de abril de 2018, número de radicado 2017-00200, M.P. Luis Guillermo Salazar Otero. [7] Expediente digital CJU-1633, documento “Cuaderno1 F1 A F72.pdf”, p. 123-129. [8] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012). [9] Ley 1564 de 2012. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. [10] “Estatutaria de la Administración de Juscia”. [11] Providencia del 23 de julio de 2014, número de radicado 11001-01-02-000-2014-01509-00 M.P. Néstor Iván Osuna Paño; providencia del 20 de mayo de 2015, número de radicado 10639-24, M.P. Julia Ema Garzón; y providencia del 23 de junio de 2015, número de radicado2015-01363, M.P. María Mercedes López. [12] Expediente digital CJU-1633, documento “02CJU-3280 Correo Remisorio y link.pdf”, p. 1. [13] Expediente digital CJU-1633, documento “Constancia de Reparto CJU-1633.pdf”, p. 1. [14] “ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos yprecisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que

ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [15] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros. [16] Auto 155 de 2019. [17] Providencia del 13 de agosto de 2014, número de radicado 2014-01741, M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago. [18] Providencia del 12 de abril de 2018, número de radicado 2017-00200, M.P. Luis Guillermo Salazar Otero. [19] Providencia del 23 de julio de 2014, número de radicado 11001-01-02-000-2014-01509-00 M.P. Néstor Iván Osuna Paño; providenciadel 20 de mayo de 2015, número de radicado 10639-24, M.P. Julia Ema Garzón; y providencia del 23 de junio de 2015, número de radicado 2015-01363, M.P. María Mercedes López. [20] Auto 389 de 2021. [21] Ibidem. [22] Auto 1942 de 2023. [23] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023.[24] Auto 389 de 2021.