CC - A2253-2023

A2253-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2253/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2253 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2615.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali y el Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO.

I. ANTECEDENTES 1. El 2 de septiembre de 2015 la Asociación Mutual Empresa Solidariade Salud EMSSANAR E.S.S. (en adelante EMSSANAR), inició un procesoordinario laboral contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Socialy contra el Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante FOSYGA), hoyAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social enSalud (en adelante ADRES), ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[1]. La demandante solicitó que se condenara a la demandada al pago

del dinero correspondiente a 698 recobros por concepto de la prestación deservicios y por el suministro de medicamentos a cargo de EMSSANAR queno estaban incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (en adelante PBS) del régimen subsidiado y que fueron ordenados por decisiones de tutela[2]. 2. EMSSANAR también solicitó que el pago incluyera los interesescorrientes y moratorios a la máxima tasa legal, que la demandada fueracondenada al pago de los perjuicios materiales, incluido el lucro cesante y eldaño emergente. Finalmente, la actora pretendió la condena en costas a la demandada[3].

3. El 16 de diciembre de 2015 el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali admitió la demanda[4]. Sin embargo, el 10 de octubre de 2019 rechazó por falta de competencia conocer el asunto y remitió el expediente a los juzgados civiles de Cali[5]. 4. El 14 de noviembre de 2019 el Juzgado Dieciocho Civil del Circuitode Cali no avocó conocimiento del proceso instaurado por EMSSANAR ypromovió el conflicto negativo de competencia con el Juzgado DieciséisLaboral del Circuito de Cali. En consecuencia, remitió el expediente alTribunal Superior de Cali para que resolviera que autoridad es la competente para conocer del proceso[6].5. El 15 de enero de 2020 la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali, ensala mixta, resolvió el conflicto de competencia y ordenó remitir el

para conocer del proceso[6].5. El 15 de enero de 2020 la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali, ensala mixta, resolvió el conflicto de competencia y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá[7]. La Salaconsideró que la decisión de negar las solicitudes de recobro de servicios omedicamentos no incluidos en el PBS constituye un acto administrativo porlo que las controversias relacionadas con esos asuntos deben resolverse antela jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del artículo 104 delCódigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(en adelante CPACA). El Tribunal además fundamentó su decisión en lodispuesto en los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 11 de la Ley 1608 de 2013[8].

6. El 24 de febrero de 2020 el expediente fue repartido al Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá[9] que declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y propuso el conflicto negativo de jurisdicción respecto del Juzgado Dieciséis Laboral de Cali[10]. La autoridadjudicial reconoció que de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, losasuntos relacionados con la seguridad social de los servidores públicos sonconocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo,el despacho adujo que como el caso concreto trata sobre la administración delSistema de Seguridad Social en Salud y en particular sobre la prestación deservicios y medicamentos no incluidos en el PBS, la jurisdicción concompetencia para conocer del caso es la ordinaria en su especialidad laboraly de la seguridad social, en virtud del artículo 2.4 del Código Procesal del

Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS)[11].

7. Seguidamente, el despacho referenció treinta y ochopronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura para evidenciar queesa autoridad mantuvo su postura respecto de que la jurisdicción ordinaria ensu especialidad laboral es la competente para conocer controversias derivadasde la administración del sistema de seguridad social en salud. Agregó que,mediante sentencia del 4 de septiembre de 2019, la Sala JurisdiccionalDisciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura unificó formalmente sujurisprudencia. Indicó que la unificación dispuso que en casos de recobros demedicamentos y servicios de salud no incluidos en el PBS, la jurisdiccióncompetente para conocer las demandas que pretendan el pago de facturas ode cuentas de cobro entre entidades del sistema de seguridad social en saludes la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social[12].

8. En consecuencia, el Juzgado Treinta y tres Administrativo delCircuito de Bogotá ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[13], quien el 8 de agosto del mismo año lo reenvió a la Corte Constitucional[14].

9. El 28 de marzo de 2023 el asunto fue asignado a la magistrada ponente[15]. El 30 de marzo del mismo año, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[16]. II. CONSIDERACIONES Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[17]. Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[17]. Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

11. Este Tribunal ha establecido que los conflictos entre jurisdicciones sepresentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia ypertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de unproceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[18]. 12. La Sala Plena de esta corporación ha precisado que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[19].

Primero, el presupuesto subjetivo, que requiere que la controversia seasuscitada entre, al menos, dos autoridades que administren justicia, quepertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen lacompetencia para conocer el asunto. Segundo, el presupuesto objetivo, quese refiere a que debe existir una causa judicial sobre la que se suscite lacontroversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo unproceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.Tercero, el presupuesto normativo, de conformidad con el cual es requisitoque las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por lascuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

13. En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para laconfiguración de un conflicto entre jurisdicciones. En primer lugar, lacontroversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen adistintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto.Por un lado, la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali que hace parte de lajurisdicción ordinaria en su especialidad civil y, por otro lado, el JuzgadoTreinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá en representación de lajurisdicción de lo contencioso administrativo. Con ello, se acredita elcumplimiento del presupuesto subjetivo.

14. En segundo lugar, la controversia que enfrenta a ambas autoridadesjudiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda ordinarialaboral presentada por EMSSANAR contra el Ministerio de Salud yProtección Social y contra la ADRES. Así, se encuentra acreditado elpresupuesto objetivo.

15. Finalmente, las autoridades judiciales en conflicto expusieron lasrazones constitucionales o legales por las que consideran que carecen dejurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. La Sala Civil delTribunal Superior de Cali sostuvo que la competente para conocer del caso esla jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con lo previsto enlos artículos 104 del CPACA, 41 de la Ley 1122 de 2007 y 11 de la Ley 1608de 2013. Por su parte, el Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuitode Bogotá empleó como fundamentos normativos el artículo 2.4 del CPTSS,el artículo 104.4 del CPACA, la sentencia del 4 de septiembre de 2019 la SalaJurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura yreferenció múltiples decisiones previas del Consejo Superior de la Judicatura.En atención a ello, se cumple el presupuesto normativo.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo enasuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado porprestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021[20]16. En el auto 389 de 2021, esta Corte resolvió un conflicto dejurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquellaoportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir elreconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir unaserie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el PBS encumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos–CTC. La Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo es la competente para tramitar este tipo de asuntos, en virtudde lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

17. A juicio de la Corte, las controversias judiciales que versan sobrerecobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4del artículo 2 del CPTSS. En efecto, dichas controversias (i) no estánrelacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de laseguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidadesadministradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) eltrámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culminacon la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega laexistencia de una obligación. Sobre este punto se indicó que:

“al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo”[21].

18. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipode controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(en adelante, CPACA) establece que esta jurisdicción “está instituida paraconocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos,hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[22].

Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia enmateria de recobros judiciales al Estado por prestaciones de serviciosmédicos no incluidos en PBS. Reiteración del auto 1942 de 202319. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó elprecedente en relación con la jurisdicción competente para conocer losrecobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos noincluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clasede asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superiorde la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámitesrecaía en la jurisdicción ordinaria.

20. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a queesta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en losdespachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena,a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas detransición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Talesreglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultanaplicables a: “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por losmedios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o dereparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesalesatinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad yrestablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular lademanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”.

21. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas lasdemandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Alrespecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas queestaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luegofueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estegrupo se encuentras las demandas que:

a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al

decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[23].

22. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción delo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

rechazo o inadmisión.

e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

23. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos seplantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento previo derecursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto delos términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sinperjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas detransición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[24]: Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023Respecto del agotamiento previo de recursos El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido.

Respecto de la conciliación extrajudicial

No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 Ibídem. Respecto de los términos de caducidad del medio de control En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

24. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competenciapara conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas almomento de evaluar la admisión de la demanda. Caso concreto

25. En el presente caso EMSSANAR presentó una demanda ordinarialaboral en la que pretende principalmente el reconocimiento y el pago, porparte de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y del FOSYGA,hoy ADRES, del dinero correspondiente a 698 recobros por prestaciones queno estaban incluidas en el PBS y que fueron ordenadas por vía de tutela. Porende, la regla de decisión contenida en el auto 389 de 2021 es aplicable todavez que no se evidencia una controversia estrechamente relacionada con laprestación de servicios de seguridad social en salud como aquellos previstosen el artículo 2.4 del CPTSS. Por el contrario, se observa un litigio respectode la financiación de esas prestaciones. 26. Además, de la demanda se deriva que lo que se controvierte es laactuación administrativa de las demandadas en relación con los procesos derecobro de las prestaciones que le fueron ordenadas a EMSSANAR por víade tutela. Finalmente, dentro de las pretensiones de la demanda se observa elpago de los intereses corrientes y moratorios y de los perjuicios que estimaque le fueron causados tanto por concepto de lucro cesante como de dañoemergente. Todos estos son asuntos que hacen parte de aquellos cuyoconocimiento está reservado para la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo por el artículo 104 del CPACA. 27. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-2615 alJuzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá

para queproceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisióna la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali, a los sujetos procesales y a losdemás interesados en el trámite. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con losrecobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS,corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lodispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, porcuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un actoadministrativo proferido por la ADRES.

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º delartículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en lamedida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de losservicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentadosexclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiaciónde servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[25].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali y el Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá conocer la demanda de la referencia presentada por la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR E.S.S contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y contra el Fondo de Solidaridad y Garantía, hoy ADRES. Segundo. REMITIR el expediente CJU-2615 al Juzgado Treinta y tresAdministrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para quecomunique la presente decisión a la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali,a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[6] Al proponer el conflicto de competencia el Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Cali argumentó que el juzgado laboral actuó encontravía del principio perpetuao jurisdiconis. Adujo que lo pretendido por la demandante es el recobro de gastos en los que incurrió como resultado de sentencias de tutela. Sin embargo, notó que no aportó facturas sino cuentas de cobro o solicitudes de reintegro por loque consideró inaplicable la sentencia referida por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali. Adicionalmente, adviró que la mismaautoridad notó la configuración de una causal de nulidad, pero no incluyó en el auto orden que así lo declarara y tampoco puso la situaciónen conocimiento de las partes. [18] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021. Expediente Digital. Documento “033-2020-041.pdf” Folio 4. [1] Ibíd., folios 4-26. [2] Ibídem. [3] Ibíd., folio 205. [4]

Expediente Digital. Documento “033-2020-041.pdf” Folio 4. [1] Ibíd., folios 4-26. [2] Ibídem. [3] Ibíd., folio 205. [4] El despacho fundamentó su criterio en la sentencia del 23 de marzo de 2017 de la Corte Suprema de Juscia en la que encontró que lacompetencia para conocer controversias relacionadas con el pago de facturas originadas por la prestación de servicios de salud no recae en la especialidad laboral sino en la especialidad civil. Además, adujo que estaba inmersa en la nulidad contemplada por el arculo 133.1 delCódigo General del Proceso (en adelante CGP).Ibíd., Folios 399-402. [5] Ibíd., folios 429-444. [7] Ibídem. [8] Ibíd., folio 415. [9] Ibíd., folios 416-425. [10] Ibídem. [11] Ibídem. [12] Ibídem. [13] Expediente Digital. Documento “02CJU-2615 Correo Remisorio.pdf” [14] Expediente Digital. Documento “03CJU-2615 Constancia de Reparto.pdf” [15] Ibídem. [16] [17] “ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos yprecisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia queocurran entre las disntas jurisdicciones”. Auto 155 de 2019. [19] Consideraciones retomadas del auto 862 de 2021. [20] Auto 389 de 2021. [21] Ibídem.

Auto 155 de 2019. [19] Consideraciones retomadas del auto 862 de 2021. [20] Auto 389 de 2021. [21] Ibídem. [22] Auto 1942 de 2023. [23] [24]Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023. [24] Auto 389 de 2021. [25]