CC - A226-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con empresas temporales, se solicita el reconocimiento de derechos laborales directamente de la empresa usuaria, cuando quiera que (i) esta última sea una entidad pública, cuya regla general de vinculación sea la de empleado público; y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO Nº 226 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2048

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 49 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La señora Ana Elsa Serquera Triviño, mediante apoderado judicial, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación -Ministerio de Defensa Nacional -Policía Nacional.1 Indicó que la señora Serquera Triviño fue contratada

para trabajar en las instalaciones del Centro Social de Agentes y Patrulleros de la Policía Nacional para desempeñarse como asistente de archivo y gestión documental, de manera permanente e ininterrumpida y subordinada, durante 11 años y 6 meses, desde el 01 de 1 Expediente digital, CJU 2048. 001Escrito de Demanda; págs. 2-7. Expediente CJU-2048 M.P. Diana Fajardo Rivera agosto de 2008 hasta el 30 de enero de 2020, mediante varios contratos con distintas sociedades temporales intermediarias, como se relaciona a continuación: Sociedad Tiempo Servicios Temporales Proyectar S.A.S agosto a septiembre de 2008 Seleccionemos de Colombia SAS y Servicios octubre de 2008 Temporales Proyectar SAS Seleccionemos de Colombia SAS noviembre de 2008 a abril de 2009 Asesorías y Servicios Temporales de Colombia abril a octubre de 2009 SAS Acrecer Temporal SAS y Asesorías y Servicios noviembre de 2009 Temporales de Colombia SAS Acrecer Temporal SAS diciembre de 2009 a junio de 2012 Seleccionemos de Colombia SAS julio de 2012 a febrero de 2013 Acrecer Temporal SAS marzo de 2013 a enero de 2014 Seleccionemos de Colombia SAS marzo 25 de 2014 a noviembre de 2015 Partirme SAS y Seleccionemos de Colombia diciembre de 2015 SAS Partirme SAS y Redes Humanas SA enero de 2016 Redes Humanas SA febrero a abril de 2016 Tempolink SAS mayo de 2016 a abril de 2017 AR Temporal Ltda y Tempolink SAS mayo 2017 AR Temporal Ltda junio de 2017 a abril de 2018

Seleccionemos de Colombia SAS mayo a octubre de 2018 Seleccionemos de Colombia SAS y HQ5 SAS noviembre a diciembre de 2018 Asesoramos TYS Services SAS y HQ5 SAS enero de 2019 Asesoramos TYS Services SAS febrero de 2019 a 30 de enero de 2020

2. Aseguró que siempre prestó sus servicios personales bajo las órdenes de los jefes del centro mencionado, de manera que esta modalidad de contratación lo que en realidad hizo fue disfrazar en el papel la omisión de las demandadas en vincularla como trabajadora oficial. Sin embargo, de manera inesperada fue despedida sin justa causa el 30 de enero de 2020 por la última empresa contratante, recibiendo una liquidación por un monto muy inferior al que le correspondería como trabajadora oficial durante todos los años de actividad laboral.2

3. En virtud lo anterior, solicitó que: i) se declare la existencia de un vínculo laboral con el Centro Social de Agentes y Patrulleros de la Policía Nacional, adscrito a la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional, en el cual tuvo la calidad de trabajador oficial; ii) se declare la nulidad del oficio S-2020-0227491/ADMON de fecha 14 de agosto de 2020 mediante el cual fue negado dicho vínculo laboral y otros derechos reclamados por petición del 12 de julio de 2020; iii) se ordene a la entidad demandada a pagar los salarios que ha debido devengar en su calidad de trabajadora oficial; iv) se condene a la demandada a reliquidar y pagar las prestaciones sociales correspondientes y, v) las indemnizaciones por despido injusto e ilegal a que haya lugar.3

4. El Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda, en

providencia del 29 de junio de 2021, declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el 2 Advierte el apoderado que cumplió con los requisitos de procedibilidad i) reclamación obligatoria ante la entidad mediante derecho de petición del 12 de julio de 2020, resuelto de manera negativa mediante el oficio que se demanda y ii) solicitud de conciliación del 15 de octubre de 2020, declarada fallida por la Procuraduría 134 Delegada Judicial Administrativa de Bogotá, en Acta del 14 de diciembre de 2020. Ibidem, pág. 16. 3 Ibidem, pag.12. 2 Expediente CJU-2048 M.P. Diana Fajardo Rivera expediente a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad.4 En su criterio, de conformidad con los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA y el artículo 2.4 del CPTSS, esta controversia se encuentra excluida del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto no se observa que la demandante haya tenido una vinculación legal y reglamentaria con el Estado, ya que su relación con el Centro Social de Agentes y Patrulleros de la Policía Nacional se dio por intermedio de varios contratos laborales con empresas temporales, para desempeñar en misión la labor contratada.

5. Por su parte, el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá mediante Auto del 21 de enero de 2022 también declaró su falta de competencia, propuso conflicto negativo y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.5 A su juicio, en el presente asunto el objetivo no es resolver la controversia de un trabajador oficial pues la pretensión del

demandante es justamente que se declare la existencia de una verdadera relación laboral como empleado público, oculta en diversos contratos de trabajo con empresas temporales, cuestión que le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con los artículos 104.2 y 4 y 138 del CPACA.

6. El 16 de marzo de 2022, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional6. El 11 de octubre del mismo año, la Secretaría General de la Corporación envió el expediente al despacho de la Magistrada Sustanciadora7.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

2015.

8. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:8 (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;9 (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;10 y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las

razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.11 4 Expediente digital, CJU 2048. 01Escrito de Demanda. Págs. 2-7. 5 Expediente digital CJU 2048, 04 Declara conflicto de Competencia. 6 Expediente digital, CJU 2048 CC. Correo remisorio y link. 7 Expediente digital, CJU 2048 CC. Constancia de reparto. 8 Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 9 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 10 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 11 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al

menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 3 Expediente CJU-2048 M.P. Diana Fajardo Rivera

9. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por Ana Elsa Serquera Triviño contra la Nación -Ministerio de Defensa Nacional -Policía Nacional (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales realizan una valoración preliminar de las actividades desarrolladas por la demandante y enunciaron fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá invocó los artículos 104 y 105 del CPACA y 2 del CPTSS mientras que el Juzgado 41 Laboral del Circuito de la misma ciudad sustentó su decisión en los artículos 104 y 138 del CPACA.

Asunto objeto de decisión y metodología

10. A continuación la Sala Plena decidirá el conflicto negativo entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 49 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda y el Juzgado 41 Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para ello, se reiterará la jurisprudencia en relación con i) el régimen jurídico de los trabajadores en misión vinculados a empresas

de servicios temporales, ii) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales a la empresa temporal y/o a la usuaria, cuando esta última es una entidad pública cuyos trabajadores, por regla general, se encuentran sometidos al régimen del empleo público, y iii) se resolverá el caso concreto. El régimen jurídico de los trabajadores en misión vinculados a las empresas de servicios temporales

11. De conformidad con el artículo 74 de la Ley 50 de 1990, que contempla el régimen de las empresas de servicios temporales, los trabajadores en misión vinculados a esas empresas son aquellos que la empresa envía a las dependencias de sus usuarios para cumplir las tareas o los servicios contratados. Esta Corporación ha enfatizado que los trabajadores en misión i) se rigen por las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo y demás normas del régimen laboral, ii) tienen derecho a un salario ordinario equivalente al de los trabajadores que ejecuten la misma actividad en la empresa usuaria, iii) gozan de los mismo beneficios en lo relacionado con transporte, alimentación y recreación, y (iv) deben acceder a la compensación monetaria por vacaciones y primas de servicios de forma proporcional al tiempo laborado.12

12. Así las cosas, el vínculo contractual entre el trabajador en misión y la empresa de servicios temporales es de carácter laboral y está sujeto a un límite temporal. Esto último con el fin de proteger los derechos de los trabajadores e impedir que las empresas mencionadas evadan las obligaciones derivadas de los contratos con trabajadores permanentes. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la figura del

usuario se puede tornar ficticia porque recae en casos diferentes a los establecidos por la ley para este tipo de contratación. En consecuencia, la empresa de servicios temporales se catalogaría como un verdadero intermediario y empleador aparente, lo que, daría lugar a la configuración de una relación laboral directa entre la empresa usuaria y el trabajador.13 La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales a la empresa 12 Sentencia T-284 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 13 Esta postura ha sido expuesta en la jurisprudencia constitucional en las sentencias T-284 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera, T-614 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, T-503 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa, T-173 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-1058 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-238 de 2008. M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras. 4 Expediente CJU-2048 M.P. Diana Fajardo Rivera temporal y/o a la usuaria, cuando esta última es una entidad pública cuya regla general de vinculación es la de empleado público. Reiteración de jurisprudencia14

13. En el Auto 252 de 202215, la Sala Plena de esta Corporación estudió un conflicto suscitado entre las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativo, respecto del conocimiento de una demanda ordinaria laboral. La demandante aducía que, por intermedio de múltiples empresas de servicios temporales, laboró en misión como médica general para

una empresa social del estado y que fue desvinculada sin justa causa, tras varios años de desempeñar las mismas funciones. En consecuencia, pedía que se ordenara, tanto a las empresas de servicios temporales como a la empresa social del estado, reintegrarla a su cargo, así como pagar, en forma solidaria, los salarios y prestaciones dejados de percibir.

14. En esa oportunidad, la Corte concluyó que correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del proceso. Reiteró lo considerado en el Auto 1159 de 202116 en el cual se determinó que, en esta clase de controversias, es aplicable la siguiente regla jurisprudencial: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionalestanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando quiera que

(i) esta última sea una entidad pública, cuya regla general de vinculación sea la de empleado público; y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación”17.

15. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, las controversias que se planteen respecto de esta clase de trabajadores deben resolverse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la relación haya surgido con la intermediación de empresas de servicios temporales. Lo anterior, siempre y cuando del contenido de la demanda se pueda advertir que la pretensión del interesado se dirige a reconocer que el vínculo con la empresa de servicios temporales se desnaturalizó y, en consecuencia, su

verdadero empleador es la entidad pública, en este caso, el centro social adscrito a la Policía Nacional. La competencia para conocer la demanda de Ana Elsa Serquera Triviño contra la NaciónMinisterio de Defensa NacionalPolicía Nacional es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

16. Con fundamento en lo expuesto, la Sala resolverá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 49 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado 41 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

17. Como se explicó en los antecedentes de esta providencia la señora Ana Elsa Serquera Triviño invocó la existencia de varios contratos con distintas sociedades temporales intermediarias para prestar sus servicios como asistente de archivo y gestión documental en el Centro Social de Agentes y Patrulleros de la Policía Nacional, en calidad de entidad usuaria, entre agosto de 2008 y enero de 2020.

18. Los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, así como sus pretensiones, permiten concluir con claridad que, al margen de la discusión sobre su relación con las 14 Se reitera lo dispuesto en el Auto 1159 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. SV. Jorge Enrique Ibáñez Najar, SV. Antonio José Lizarazo Ocampo, SV. Cristina Pardo Schlesinger y en el Auto 252 de 2022, M.P.

Gloria Stella Ortiz Delgado. 15 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 M.P. Diana Fajardo Rivera. 17 Autos 1159 de 2021 y 252 de 2022. 5 Expediente CJU-2048 M.P. Diana Fajardo Rivera

distintas empresas de servicios temporales, su reclamación se dirige específicamente a que se declare que la Policía Nacional -en calidad de usuariofue su verdadero empleador. En consecuencia, la trabajadora alega que la Nación -Ministerio de Defensa Nacional -Policía Nacional, debe responder por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones a que haya lugar.

19. Es pertinente destacar, que al haberse desempeñado la demandante como asistente de archivo documental del Centro Social de Agentes y Patrulleros de la Policía Nacional adscrito a la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional, se trata de una entidad cuya regla general de vinculación es la de empleado público.18 Y de conformidad con el Decreto 1214 de 199019 y el Decreto Ley 1792 de 200020 que regulan el régimen de administración del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, aplicables en el presente caso, la regla general de esta clase de trabajadores también es la de empleado público.

20. A partir de lo anterior, en este caso i) la demandante reclama explícitamente el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionalesa la Policía Nacional, como entidad usuaria, (ii) por regla general, el personal vinculado a esta entidad se encuentra sometido al régimen del empleo público, y (iii) la Sala Plena no cuenta con criterio alguno para desvirtuar, prima facie, dicha regla general de vinculación.

21. Así las cosas, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 49 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda,

es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda formulada por Ana Elsa Serquera Triviño contra la Nación -Ministerio de Defensa Nacional -Policía Nacional. Por lo tanto, ordenará remitir a ese despacho el expediente CJU-2048, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

22. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con empresas temporales, se solicita el reconocimiento de derechos laborales directamente de la empresa usuaria, cuando quiera que (i) esta última sea una entidad pública, cuya regla general de vinculación sea la de empleado público; y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el entre el Juzgado 49 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 41 18 Decreto 3135 de 1968. “Artículo 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.” 19 “Artículo 4. Empleado Público. Denominase empleado público del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, la persona natural a quien legalmente se le nombre para desempeñar un cargo previsto en las

respectivas plantas de personal del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional y tome posesión del mismo, sea cual fuere la remuneración que le corresponda.” 20“Artículo 3. Clasificación de los servidores públicos. Los servidores públicos a los cuales se refiere este Decreto, son empleados públicos que podrán ser de carrera, de período fijo y de libre nombramiento y remoción. Excepcionalmente serán trabajadores oficiales, quienes desempeñen labores de construcción y mantenimiento de obras y equipos aeronáuticos, marinos, de telecomunicaciones; de confección de uniformes y elementos de intendencia; actividades de conducción de aeronaves, motonaves o embarcaciones fluviales y se vincularán mediante contrato de trabajo.” 6 Expediente CJU-2048 M.P. Diana Fajardo Rivera Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 49 Administrativo del Circuito de Bogotá conocer de la demanda promovida por la señora Ana Elsa Serquera Triviño contra la Nación -Ministerio de Defensa NacionalPolicía Nacional. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2048 al Juzgado 49 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado 41 Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada 7 Expediente CJU-2048 M.P. Diana Fajardo Rivera

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8