CC - A2260-2023

A2260-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2260/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2260 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3058.

Conflicto de jurisdicciones entre elJuzgado 31 Administrativo del Circuito deMedellín y la Sala Tercera de DecisiónLaboral del Tribunal Superior deMedellín.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competenciasconstitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241de la Constitución, profiere el siguiente:AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. En esos términos, las Empresas Públicas de Medellín (en adelante EPM)entregó medicamentos y realizó procedimientos e intervenciones de salud noincluidas en el antiguo Plan Obligatorio de Salud (hoy PBS) y no financiadas por las Unidades de Pago por Capitación[1]. Dado a que estosrecobros no fueron efectivamente pagados, EPM instauró ante los jueceslaborales del circuito de Medellín, una demanda ordinaria laboral de mayorcuantía contra el Ministerio de Salud y Protección Social. 2. La demanda tuvo como pretensión que se declarara que la accionada teníala obligación de reconocer y cancelar el valor de los servicios prestados a losafiliados, en relación con los medicamentos, procedimientos, intervenciones

o elementos no incluidos en el antiguo POS (hoy PBS)[2]; adicionalmente,solicitó condenar a la demandada por concepto de intereses moratorios. Lacuantía de la demanda se estimó, en ese momento, para el mes de mayo de 2013, en $192.236.624[3]. 3. El 27 de marzo de 2015, el comité de conciliación del Ministerio deSalud y Protección Social certificó que los recobros objeto del procesoordinario laboral fueron rechazados o devueltos en el trámite de la auditoríaintegral realizada por parte del administrador fiduciario del FOSYGA. Porconsiguiente, el concepto de esta entidad concluyó que no había lugar apresentar fórmula conciliatoria, al considerar que le correspondía a EPMcubrir las prestaciones no POS y que las glosas aplicadas a los recobros fueron el resultado de dicha auditoría[4]. 4. El Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín dictó sentencia en

fueron el resultado de dicha auditoría[4]. 4. El Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín dictó sentencia en audiencia realizada el 15 de noviembre de 2019[5], en la que condenó alMinisterio de Salud y de la Protección Social, sucedido procesalmente por laAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social enSalud (ADRES). 5. En sede de apelación, la Sala Tercera de Decisión Laboral del TribunalSuperior de Medellín, en providencia del 28 de febrero de 2022, declaró lafalta de jurisdicción e invalidó la sentencia de primera instancia. Estaautoridad fundamentó su posición en el auto 389 del 22 de julio de 2021, enel que la Corte Constitucional dirimió un conflicto de jurisdicción similar alobjeto de estudio y concluyó que la competencia correspondía a los juecescontenciosos. El Tribunal resaltó que en dicho auto se tuvo en cuenta que:(i) se cuestionaba un acto administrativo proferido por la ADRES; (ii) noestaba en discusión la prestación de los servicios; (iii) se pretendía laresolución de asuntos económicos; (iv) así como la declaratoria deresponsabilidades de entidades estatales. Por consiguiente, el Tribunalordenó el envío del expediente a los jueces administrativos del circuito de

Medellín[6]. 6. El Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín, en providenciadel 4 de agosto de 2022, declaró la falta de jurisdicción para conocer delasunto. El juez entendió que se trataba de una demanda ejecutiva, cuyoobjetivo era librar mandamiento de pago de facturas expedidas en razón dela prestación de un servicio de salud. Por lo tanto, en dicho auto se señalóque el asunto no se circunscribía a ninguno de los eventos contemplados enel numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Además, el juzgadoindicó que este caso se trataba del cobro de una obligación legal: (i)relacionada con el Sistema General de Seguridad Social en Salud; (ii) quetenía que ver con relaciones comerciales propias del derecho privado; (iii)que no se derivaba de una sentencia emanada de la jurisdicción de locontencioso administrativo; y (iv) que no se refería a la ejecución de uncontrato de carácter estatal. En consecuencia, esta autoridad consideró que elasunto era de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[7].

7. El 2 de mayo de 2023, en sesión virtual, se repartió el asunto de lareferencia para su sustanciación. El expediente digital respectivo fueenviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 5 de mayo de 2023[8].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entrejurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la

de 2023[8].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entrejurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[9]. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 9. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones sepresentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia ypertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de unproceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10].10. Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisólos tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto dejurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia seasuscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, quepertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[11]. El objetivo, que implica que existauna causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, queefectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro

trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. El normativo, el cual requiere quelas autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestadoexpresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[13].

11. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, elconflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintasjurisdicciones que rechazan mutuamente la competencia para conocer, estasson: la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín,que pertenece a la jurisdicción ordinaria y el Juzgado 31 Administrativo delCircuito de Medellín, que pertenece a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. En segundo lugar, el conflicto trata sobre el conocimiento dela demanda interpuesta por EPM contra el Ministerio de Salud y ProtecciónSocial, el cual fue sucedido procesalmente por la Administradora de losRecursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Porlo tanto, se cumple el presupuesto objetivo. Finalmente, ambas autoridadesjurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índoleconstitucional y legal en los que soportan cada una de sus posicionesdirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Sala Tercera deDecisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín citó el auto 389 del 22de julio de 2021 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado 31Administrativo del Circuito de Medellín fundamentó su posición en elnumeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo enasuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado porprestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio desalud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración auto 389 de 2021

12. En el auto 389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto dejurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquellaoportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir elreconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir unaserie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoyPBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicoscientíficos–CTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de loContencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en elinciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo deasuntos.13. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas conrecobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas,en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii)se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del SistemaIntegral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituyeun procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un actoadministrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobreeste punto se indicó:

“al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situaciónjurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar elpago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que nohacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES,pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto,materialmente presenta las características de un acto administrativo”[14].

14. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que estetipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] delas controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisionesy operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[15].

Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia enmateria de recobros judiciales al Estado por prestaciones de serviciosmédicos no incluidos en PBS

15. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó elprecedente en relación con la jurisdicción competente para conocer losrecobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos noincluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clasede asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superiorde la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámitesrecaía en la jurisdicción ordinaria.

16. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a queesta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en losdespachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la SalaPlena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglasde transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Talesreglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultanaplicables a:

“aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por losmedios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o dereparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesalesatinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad yrestablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular lademanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”.

17. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas lasdemandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Alrespecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas queestaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral yluego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Eneste grupo se encuentras las demandas que:

a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral almomento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras elcambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazoo inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 delauto 1942 de 2023.

b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral almomento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran entrámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia delcambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene suremisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto ala jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicialse deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[16].

18. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción delo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitosde procedibilidad, según el medio de control elegido por eldemandante.d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo oinadmisión.

e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicaciónpor parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023,según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

19. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos seplantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo derecursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto delos términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sinperjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas detransición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a

continuación se expone una síntesis de tales reglas[17]:

Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 Respecto delagotamientoprevio derecursos El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamientoprevio de los recursos obligatorios no aplica frente alas demandas de nulidad y restablecimiento delderecho promovidas contra la ADRES, con la finalidadde obtener el recobro judicial por prestaciones deservicios de salud no incluidos en el PBS. Porconsiguiente, las autoridades judiciales no deben exigirque se adelante el trámite de objeción ante la ADRES(ni ningún otro recurso adicional) para que el medio decontrol de nulidad y restablecimiento del derecho o elde reparación directa sea admitido. Respecto de laconciliaciónextrajudicial No se exigirá el agotamiento del requisito de laconciliación extrajudicial previsto en el artículo161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista unaconciliación previa deberá ser tenida en cuenta por lasautoridades judiciales. En todo caso, los juecesadministrativos deberán invitar a las partes a conciliarsus diferencias proponiendo eventuales fórmulas dearreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 delartículo 180 ibídem.Respecto de lostérminos decaducidad delmedio decontrol En cada caso el Juez de lo ContenciosoAdministrativo podrá contabilizar el término de laprescripción que debió tener en cuenta el juez laboral yde la seguridad social, al momento de estudiar lacaducidad y admisión de la demanda.

20. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competenciapara conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas almomento de evaluar la admisión de la demanda.

20. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competenciapara conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas almomento de evaluar la admisión de la demanda.

Caso concreto 21. Ahora bien, como se desarrolló en los antecedentes, el conflicto dejurisdicción entre el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín y laSala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, seoriginó en el marco de una demanda, a través de la cual EPM pretende elreconocimiento y pago de una serie de recobros, por concepto de servicios ytecnologías en salud no incluidos en el PBS; los cuales estaban a cargo delMinisterio de Salud y Protección Social, pero éste último fue sucedidoprocesalmente por la Administradora de los Recursos del Sistema Generalde Seguridad Social en Salud (ADRES).

22. Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación que, mediante elnumeral 15 del artículo 1 del Decreto 404 de 1996 se autorizó a las EPMpara que “continúen prestando” servicios de salud en los términos delDecreto 1890 de 1995 y amparen a sus afiliados en los riesgos deenfermedad general y maternidad. Ello, como una entidad adaptada alSistema General de Seguridad Social en Salud.

23. En esos términos, para los efectos de esta controversia, EPM tiene unacondición similar a las de las Empresas Prestadoras de Salud y, por ello, leresultan plenamente aplicables los postulados expuestos en la parteconsiderativa de esta decisión.

23. En esos términos, para los efectos de esta controversia, EPM tiene unacondición similar a las de las Empresas Prestadoras de Salud y, por ello, leresultan plenamente aplicables los postulados expuestos en la parteconsiderativa de esta decisión.

24. Al respecto, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla dedecisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i)una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener elreconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios otecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) seráncompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deconformidad con el artículo 104 del CPACA. En este sentido, para elpresente caso resulta aplicable el precedente establecido en el auto 389 de2021 y, por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es lallamada a tramitar el asunto. 25. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá elexpediente CJU-3058 al Juzgado 31 Administrativo del Circuito deMedellín, para que de trámite la demanda y profiera la decisión de fondoque considere pertinente.

Regla de decisión: “la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a lasfacturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[18].

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,

RESUELVE:

corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[18].

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,

RESUELVE:

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 31Administrativo del Circuito de Medellín y la Sala Tercera de DecisiónLaboral del Tribunal Superior de Medellín, en el sentido de DECLARARque corresponde al Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellínconocer del proceso de la referencia adelantado por EPM en contra delMinisterio de Salud y Protección Social, pero sucedido procesalmente por laAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social enSalud (ADRES).

SEGUNDO. REMITIR, por intermedio de la Secretaría General de estaCorporación, el expediente CJU-3058 al Juzgado 31 Administrativo delCircuito de Medellín, para lo de su competencia, y para que comunique lapresente providencia a la Sala Tercera de Decisión Laboral del TribunalSuperior de Medellín y a los sujetos procesales e interesados dentro deltrámite judicial.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital CJU-3058, documento 002Demanda.pdf. [2] Ibídem, p. 2-102. [3] Ibídem, p. 135. [4] Expediente digital CJU-3058, carpeta C001, documento digital “014ActadeAudiencia”, p. 4-7. [5] Expediente digital CJU-3058, carpeta C001, documento digital “052ActadeAudiencia”, p. 6-9. [6] Expediente digital CJU-3058, carpeta 02 Segunda Instancia, documento digital “02AutoDeclaraNulidadFaltaJurisdicción”, p. 1-6. [7] Expediente digital CJU-3058, carpeta CJU0003058 CC, documento digital “06Autoproponeconflictocompetencia”, p. 6-9. [8] Expediente digital CJU-3058, carpeta CJU0003058 CC, documento digital “03CJU-3058 Constancia de Reparto.pdf”. [9] “ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia queocurran entre las disntas jurisdicciones”.

[10] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros. [11] Auto 155 de 2019. [12] Ibídem. [13] Ibídem. [14] Auto 389 de 2021. [15] Ibídem. [16] Auto 1942 de 2023. [17] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023. [18] Auto 389 de 2021.