CC - A2273-2023

A2273-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2273/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas ante entidades de derecho público relativas al reconocimiento de derechos laborales sin certeza de la naturaleza del vínculo

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 2273 DE 2023

Referencia: CJU-3467

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoPrimero Laboral del Circuito de Florencia(Caquetá) y el Tribunal Administrativo deCaquetá.

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribucionesconstitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 dela Constitución Política, profiere el siguienteAUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 25 de abril de 2017, Elsa Sobella Valderrama Rojas, medianteapoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento delderecho contra la Universidad de la Amazonía. Mediante esta demanda, laseñora Valderrama Rojas pretende que: (i) se “declare la nulidad del actoadministrativo contenido en la Resolución 4175 del 15 de diciembre de 2016,por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago diferencial sobre elsalario y las prestaciones existente entre los contratos celebrados por lademandante con la universidad desde el año 2000 y los salarios devengados porlos funcionarios que se encuentran vinculados a la planta personal y

desempeñan funciones idénticas o similares”[1], y (ii) como consecuencia de loanterior, se “restablezcan los derechos conculcados a la señora Elsa Sobella Valderrama Rojas”[2]. 2. Por medio de auto de la audiencia inicial simultánea del 23 de octubrede 2019, el Tribunal Administrativo del Caquetá (i) declaró su falta dejurisdicción y (ii) remitió el proceso a los juzgados Laborales del Circuito deFlorencia (reparto). La referida autoridad judicial indicó que carece decompetencia, debido a que la señora Valderrama Rojas sería una trabajadoraoficial. Esto, ya que la misma “suscribió un total de veinte (20) contratos detrabajo a término fijo inferiores a 1 año, con el fin de desarrollar funciones de auxiliar de servicios generales en el ente universitario”[3]. En criterio deljuzgado, le corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer del asunto, deconformidad con los artículos 1 y 3 del Decreto 1848 de 1969 y 104 Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante,

CPACA) y la jurisprudencia del Consejo de Estado[4]. 3. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento lecorrespondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia (Caquetá).Por medio de auto del 16 de diciembre de 2022, la referida autoridad judicial(i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda; (ii) propusoconflicto negativo de competencia, y (iii) ordenó remitir el expediente a laCorte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que la demandante “nodesarrollaba funciones propias de construcción y mantenimiento de obraspúblicas para ser considerada una trabajadora oficial, situación que impide [alreferido despacho] dirimir la controversia, pues al aplicar tanto la regla general,como el criterio orgánico (naturaleza de la entidad) como el criterio funcional(funciones desempeñadas) la competencia radica en la jurisdicción contenciosa administrativa en virtud de lo establecido en el artículo 104 del [CPACA]”[5].Para llegar a esta conclusión, el despacho judicial también analizó una sentencia del Tribunal Administrativo del Caquetá[6]. 4. El 5 de julio de 2023, el expediente fue asignado al despacho de lamagistrada sustanciadora. Luego, el 7 de julio de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[7].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia 5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el JuzgadoPrimero Laboral del Circuito de Florencia (Caquetá) y el TribunalAdministrativo de Caquetá, la cual versa sobre la competencia para conocer lademanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada en contra de laResolución 4175 del 15 de diciembre de 2016, proferida por el rector de laUniversidad de la Amazonía. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificarási la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestossubjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra).En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, sereferirá a las reglas de competencia para conocer las demandadas de nulidad yrestablecimiento del derecho en contra de actos administrativos proferidos poruna universidad pública a través de los cuales niega el pago de acreenciaslaborales (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es laautoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso(II.5 infra).3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto

normativo[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [10].

2. Presupuestoobjetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11].

3. Presupuestonormativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocerde la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en contrade la resolución de la Universidad de la Amazonía configura un conflictonegativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, en tanto enfrenta a dosautoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) elTribunal Administrativo de Caquetá, que forma parte de lajurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el JuzgadoPrimero Laboral del Circuito de Florencia, Caquetá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[13].

(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que lasautoridades judiciales rechazaron el conocimiento de una demanda denulidad y restablecimiento del derecho, la cual debe resolverse pormedio de un trámite de naturaleza judicial.

(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido aque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones deíndole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecende competencia para conocer del asunto (ver párr. 2 y 3 supra).

4. Jurisdicción competente para conocer de los procesos contrauniversidades públicas en los que se pretende el reconocimiento dederechos laborales. Reiteración de los autos 679 y 1158 de 2023

9. En el Auto 679 de 2023[14], la Corte Constitucional estableció comoregla de decisión que “[l]a jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, esla competente para conocer la demanda relativa al reconocimiento de derechoslaborales promovida por un trabajador oficial de una institución pública deeducación superior autónoma, designado así por los estatutos universitarios. Loanterior, de conformidad con los artículos 2.1 de la Ley 712 de 2001, 104.4 y105.4 CPACA, 69 de la Constitución y 29, 57 y 79 de la Ley 30 de 1993”.Dicho auto se fundó en los siguientes argumentos. (i) La autonomía universitaria permite la determinación de dos tipos depersonal: docente y administrativo. Respecto del personaladministrativo, el artículo 79 de la Ley 30 de 1993 establece que elestatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contenercomo mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia,sus derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativasy régimen disciplinario. (ii) En la Sentencia C-299 de 1994, la Corte Constitucional precisó que lasupervisión y control del Estado sobre las universidades oficiales “nopuede implicar el control de los nombramientos del personal, ladefinición de requisitos y la clasificación del personal docente oadministrativo”. Esto, debido a que “la comunidad científica queconforma el cuerpo universitario es autónoma en la dirección de susasuntos”. Además, en relación con la materialización de la autonomía,se estableció que las universidades tienen la facultad de emitir

suspropios estatutos, los cuales son regulaciones internas, sujetas a lavoluntad constitucional y a la ley y tienen como objetivo precisar lasnormas sobre el funcionamiento de las instituciones de educaciónsuperior, su estructura administrativa, selección de personal docente,clasificación del personal, de acuerdo con las modalidadesestablecidas por la ley, y el régimen de prestación de servicios, entreotros. Estos estatutos son de carácter obligatorio y constituyen unconjunto de normas internas que regulan la organización y elfuncionamiento de las entidades universitarias. (iii) Conforme a lo expuesto, de acuerdo con las disposicionesconstitucionales y legales, las universidades públicas, en ejercicio desu autonomía universitaria, tienen la facultad de determinar tanto elpersonal docente como el personal administrativo, clasificándolos deacuerdo con las modalidades establecidas por la ley y establecer elrégimen para la prestación de servicios. A través de este régimenespecial, establecido en sus estatutos, las instituciones universitariastienen la autoridad para definir los cargos que serán ocupados porempleados públicos y aquellos serán ejercidos por trabajadoresoficiales.

10. Así mismo, en el Auto 1158 de 2023[15], la Corte Constitucionalestableció como regla de decisión que “[e]l conocimiento de las demandas conlas que se pretenda el reconocimiento de derechos laborales de personas quealegan haberse desempeñado como vigilantes de universidades públicas sedeterminará de conformidad con el régimen de vinculación que establezca launiversidad pública en su autonomía”. Para llegar a esta conclusión, la Corte sebasó, principalmente, en los mismos argumentos del auto Auto 679 de 2023.Adicionalmente, el Auto 1158 de 2023 hizo referencia al artículo 5° delDecreto Ley 3135 de 1968, el cual establece que “[l]as personas que prestansus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos,Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sinembargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicasson trabajadores oficiales”. Lo anterior, debido a que en el caso concretoresuelto en el referido auto, en los estatutos de la universidad se remitía a lacitada normativa para determinar su régimen de vinculación laboral. 11. Regla de decisión. Con base en los argumentos expuestos, la Sala Plena,en esta oportunidad, establece como regla de decisión que el conocimiento delas demandas con las que se pretenda el reconocimiento de derechos laboralesde personas que alegan haberse desempeñado como auxiliares de servicio enuna universidad pública se determinará de conformidad con el régimen devinculación establecido por la referida institución académica en su autonomía.

5. Caso concreto

5. Caso concreto

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por lassiguientes razones: (i) Existe una controversia en torno a la naturaleza del vínculo entre lademandante y la Universidad de la Amazonía y, en especial, respecto a lacalidad de empleada pública o trabajadora oficial que la demandanteostentaría. (ii) La demanda se dirige en contra de la Universidad de la Amazonía – institución de educación superior pública[16]– “del orden nacional,organizada como ente universitario autónomo, (…) vinculada al

Ministerio de Educación Nacional”[17].

(iii) La controversia gira en torno a las prestaciones posiblemente derivadasde la vinculación de “auxiliar de servicios generales” con la referidainstitución.

Ministerio de Educación Nacional”[17].

(iii) La controversia gira en torno a las prestaciones posiblemente derivadasde la vinculación de “auxiliar de servicios generales” con la referidainstitución. (iv) De acuerdo con el artículo 36 del Acuerdo 62 de 2002[18], “el régimendel personal administrativo de la Universidad de la Amazonia será elmismo que rige para los empleados del sector oficial”. (v) El artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968 establece que “[l]aspersonas que prestan sus servicios a los Ministerios, DepartamentosAdministrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos sonempleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción ysostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. (vi) La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha indicadoque “las labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas lasentidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadrospermanentes de la administración pública, tales como celaduría,jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construccióny sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones desimple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no defabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento

de infraestructuras o edificaciones”[19]. (vii) En este caso, la demandante, en principio, probó haber suscrito contratoscomo auxiliar de servicios generales en la Universidad de la Amazonía.Por lo tanto, la Sala considera que, de acuerdo con la jurisprudencia de laCorte Suprema de Justicia, no realizó una labor de construcción ysostenimiento de obras públicas. En consecuencia, en principio, seestaría discutiendo el posible reconocimiento de acreencias laborales deuna empleada pública. 13. Por lo anterior, la Sala considera que el asunto debe ser conocido por elel Tribunal Administrativo de Caquetá, al cual se remitirá el asunto para lo desu competencia y para que comunique la presente decisión. III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. – DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado PrimeroLaboral del Circuito de Florencia (Caquetá) y el Tribunal Administrativo deCaquetá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo deCaquetá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho interpuesta por Elsa Sobella Valderrama Rojas encontra de la Universidad de la Amazonía.

Segundo. – Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-3467 al Tribunal Administrativo de Caquetá para lo de su competencia ypara que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y alJuzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia (Caquetá).

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] C f r . Expediente electrónico, “01CuadernoPpal1.pdf” f. 29. [2] Id. f. 65. [3] C f r . Expediente electrónico, “03CuadernoPpal3.pdf” f. 12. [4] Al respecto citó la sentencia del 18 de mayo de 2011, Sección Segunda —Subsección A— Rad. Número: 25000-23-25-000-2004-0327502(0554-08). [5] C f r . Expediente electrónico, “08ProponeConflictoNegavo.pdf ” f. 6. [6] Al respecto citó la providencia del 19 de noviembre de 2021, expediente 18001333300220180070901. [7] Expediente electrónico. CJU0003467 CC. 03Constancia de Reparto CJU-3467.

[8] Corte Constucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. [9] Corte Constucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [10] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [11] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, porejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116de la CP”. Corte Constucional, auto 041 de 2021. [12] Id. [13] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Públicoestá constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales,

[…] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 3. Tribunales Administravos”. [14] Expediente CJU-2281. [15] Expediente CJU-2671. [16] Lo anterior de acuerdo con el arculo 1 del Acuerdo 62 de 2002 “Por el cual se deroga el Acuerdo 064 de 1993, y se adopta el EstatutoGeneral de la Universidad de la Amazonia”. [17] Arculo 1 del Acuerdo 62 de 2002. [18] El arculo 36 establece que: “[e]l régimen del personal administravo de la Universidad de la Amazonia, será el mismo que rige para losempleados del sector oficial […] Las personas que presten sus servicios en forma ocasional o por el empo de ejecución de una obra ocontrato, no forman parte del personal administravo, y su vinculación será por contrato de ejecución de obra o de prestación de servicios”. [19] Corte Suprema de Juscia, sentencias SL 33556, 24 jun. 2008; SL 38114, 26 de oct. 2010, SL 42499, 29 ene. 2014, SL7340-2014 y SL 48114,may. 2017.