CC - A232-24

A232-24

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Auto A-232/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública (...) Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las demandas de simple nulidad que se formulen contra los actos administrativos proferidos por el Ministerio del Trabajo, por medio de los cuales se nieguen las objeciones propuestas por un sindicato contra un Reglamento Interno de Trabajo, de conformidad con lo establecido por el artículo 104 del CPACA (...) REPÚBLICA DE COLOMBIA Un dibujo de una cara f li

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 232 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4908.

Asunto: Conflicto de Jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 42 Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador: Vladimir Fernández Andrade.

Bogotá D.C., siete (07) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de abril de 2023, mediante apoderado, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Fabricación y Comercialización de Productos para la

Industria de la Construcción (en adelante, “SINTRAFAPROCONS”) presentó [1] demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del Ministerio del Trabajo (en adelante, “Mintrabajo”) con la finalidad que se [2] declare nulo el Auto 2173 del 14 de diciembre de 2021 , las Resoluciones [3] [4] 2515 del 15 de julio de 2022 y 003722 del 29 de septiembre de 2022 . En consecuencia, solicitó que se ordene al Ministerio del Trabajo dar trámite a las observaciones y objeciones realizadas por SINTRAFRAPROCONS contra el reglamento de trabajo realizado por la sociedad MEXICHEM

COLOMBIA SAS.

2. La demanda fue repartida a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante auto del 25 de mayo de 2023 declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá para su trámite. Advirtió que, la controversia se genera en el marco de relaciones laborales regidas por un contrato de trabajo, y que de acuerdo con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”) al tratarse de conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo,

[5] le corresponde conocerla a la Jurisdicción Ordinaria Laboral .

3. El 26 de octubre de 2023, el Juzgado 42 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para asumir el conocimiento de la demanda, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente

a esta corporación. Sustentó su decisión en el artículo 155.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”), al establecer que las pretensiones se hacen sobre la nulidad de distintos actos administrativos, mediante los cuales se resuelve una querella administrativa por parte del inspector del trabajo y que no se discute nada relativo a un contrato de trabajo o conflictos derivados del mismo, sino a las objeciones a un reglamento interno que se tramitó ante el [6] Mintrabajo .

4. El 8 de noviembre de 2023, el expediente se radicó en Secretaría General de la Corte. El 16 de noviembre del mismo año se repartió y cuatro

[7] días después se remitió al despacho para su sustanciación .

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia.

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

6. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque

[8] consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” . De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y

normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos Subjetivo autoridades que administren justicia y pertenezcan a [9] diferentes jurisdicciones . Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en Objetivo desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite [10] de naturaleza jurisdiccional . Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole Normativo constitucional o legal, por las cuales consideran que son [11] competentes o no para conocer del asunto concreto .

C. Cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo.

7. El artículo 104 del CPACA indica cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la citada Jurisdicción. Así mismo, como cláusula general, determina que a ella se le asigna la competencia para tramitar “(…) las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Del mismo modo, la norma citada establece expresamente una serie de procesos cuyo trámite les compete a los jueces

[12] administrativos .

8. Por otro lado, el parágrafo del mencionado artículo establece qué se entiende por entidad pública, concepto que se relaciona con “(…) todo

órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA fija cuatro (4) excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo [13] conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas .

9. En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados, esta corporación ha indicado que, conforme al precedente del Consejo de

[14] Estado , la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo que, en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse la Jurisdicción Ordinaria.

10. Al respecto, la Corte ha precisado: “Finalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la Jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la

controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los [15] distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia” .

D. Competencia general de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social y el procedimiento administrativo de la objeción al reglamento interno del trabajo.

11. El artículo 2º del CPTSS enumera los asuntos que son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social; sin embargo, en ninguno de sus numerales se otorga competencia

[16] para el conocimiento de la competencia aquí planteada .

12. En lo referente a las objeciones realizadas al Reglamento Interno de Trabajo de una empresa, el artículo 119 del Código Sustantivo del Trabajo

(en adelante, “CST”), establece que estas pueden presentarse al empleador dentro de los siguientes 15 días de publicadas, y que en caso tal que el empleador y los trabajadores (sindicalizados o no) no llegaren a un acuerdo sobre las mismas, es cuando entra el Inspector del Trabajo a adelantar las investigaciones a que hubiere lugar y ordenará al empleador hacer las adiciones, modificaciones o supresiones conducentes, so pena de incurrir en multa. [17]

13. Aunado a lo anterior, la Ley 1610 de 2013 establece que las Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social tendrán dentro de sus funciones la de ejercer el rol de policía administrativa, que supone la posibilidad de requerir o sancionar a los responsables de la inobservancia o violación de las

[18]

normas de trabajo, aplicando siempre el principio de proporcionalidad . [19] Así mismo, esta ley refiere al inicio de las actuaciones administrativas , a [20] [21] las multas a imponer , al período probatorio y a la graduación de [22] sanciones .

14. Finalmente, la Resolución 3455 de 2021 del Ministerio del Trabajo, “por la cual se asignan competencias a las Direcciones Territoriales y Oficinas Especiales e Inspecciones de Trabajo” establece en su artículo 2º, parágrafo 1º, numeral 37, que el Coordinador del Grupo de Atención al Ciudadano y Trámites tendrá dentro de sus funciones: “decidir sobre la investigación cuando no hubiere acuerdo en las objeciones al Reglamento de Trabajo en concordancia con el artículo 17 de la Ley 1429 de 2010”, además, en el artículo 1º, numeral 7º, estipula que los Directores Territoriales tendrán que resolver los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones tomadas por los Coordinadores de Grupo.

15. Corolario de lo anterior, es dado concluir que si un empleador se niega a realizar los ajustes al Reglamento Interno de Trabajo, las autoridades del trabajo podrán sancionarlo con multas a favor del SENA, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 119 del CST, que fue modificado por el artículo 17 de la Ley 1429 de 2010, así como por la Ley 1610 de 2013 y la Resolución 3455 de 2021 del Ministerio del Trabajo.

E. Examen del caso concreto.

16. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes

razones: (i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 42 Laboral del Circuito de Bogotá, autoridades que integran distintas jurisdicciones. (ii)Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento del medio de control de nulidad presentada por Sindicato Nacional de Trabajadores de la Fabricación y Comercialización de Productos para la Industria de la Construcción en contra del Ministerio del Trabajo. (iii) Presupuesto normativo: las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 155.1 del CPACA y 2º del CPTSS.

17. Superado el anterior estudio, la Sala Plena de esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En atención a que; (i) la controversia no encuadra dentro de los supuestos contemplados en el artículo 2 del CPTSS que enumera los asuntos que son de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades Laboral y de Seguridad Social, toda vez que lo pretendido es que se declare la nulidad de unos actos administrativos (resoluciones) proferidos por el Ministerio del Trabajo, por medio de los cuales se niegan las objeciones propuestas por el sindicato demandante contra el Reglamento Interno de Trabajo de Mexichem Colombia SAS. Los actos administrativos demandados se expidieron con fundamento en la facultad de las autoridades

laborales para verificar el cumplimiento de las normas laborales.

18. Así las cosas, resulta evidente que la pretensión de la demanda encuadra entre los supuestos establecidos por el artículo 104 del CPACA, que se refiere a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce, entre otras, de los actos sujetos al derecho administrativo en los que están involucradas entidades públicas, como en este caso, ya que se controvierten unas resoluciones proferidas por el Ministerio del Trabajo, utilizando para ello el medio de control de simple nulidad que se encuentra regulado en el

CPACA.

19. En conclusión, la Sala concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda presentada por SINTRAFAPROCONS en contra del Ministerio del Trabajo es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección A–. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente a dicho tribunal, para que continúe el trámite de la citada acción.

F. Regla de decisión.

20. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las demandas de simple nulidad que se formulen contra los actos administrativos proferidos por el Ministerio del Trabajo, por medio de los cuales se nieguen las objeciones propuestas por un sindicato contra un Reglamento Interno de Trabajo, de conformidad con lo establecido por el artículo 104 del CPACA.

III. DECISIÓN Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el

Juzgado 42 Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad promovida por SINTRAFAPROCONS en contra del Ministerio del Trabajo.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-4908 al Juzgado 42 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 42 Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital, archivo “01DemandaAnexos.pdf”, folios 5-14. [2] Proferida por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Atención al Ciudadano y Trámites de la Dirección Territorial de Bogotá del Ministerio del Trabajo, “por medio del cual se resuelve una petición sobre Objeciones al Reglamento de Trabajo por no

encontrarse ajustado a la Ley” Ibidem, folios 16-23 [3] Proferida por el Coordinador del Grupo de Atención al Ciudadano y Trámites de la Dirección Territorial de Bogotá del Ministerio del Trabajo, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra el Auto No 2173 del 14 de diciembre de 2021, mediante el cual se resuelven las objeciones al Reglamento de Trabajo de la Empresa MEXICHEM COLOMBIA, objetado por la Organización Sindical “SINTRAFAPROCONS””. Ibidem, folios 2428. [4] Proferida por el Director Territorial de Bogotá del Ministerio del Trabajo, “Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Apelación”. Ibidem, folios 3037. [5] Ibidem, folios 235238 [6] Archivo “03AutoConflictoNegativoCompetencia.pdf”. [7] Archivo “03CJU-4908 Constancia de Reparto.pdf”. [8] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [9] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [10] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.

[11] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [12] “…Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. // 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. // 3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. // 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. // 5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno. // 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. // 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado”.

[13] “Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. // 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. // 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. // 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales” [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 2019, expediente 398000, C.P. Alberto Montaña Plata. [15] Corte Constitucional, cita extraída del auto 1114 de 2021, reiterada en los autos 016 y 195 de 2022.

[16] La norma señala que: “Artículo 2. Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. // 2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. // 3. La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical. // 4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. // 5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. // 6. Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive. // 7. La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas establecidas sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994. // 8. El recurso de anulación de laudos arbitrales. // 9. El recurso de revisión. // 10. < La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo”. [17] “Por la cual se regulan algunos aspectos sobre las inspecciones del trabajo y los acuerdos de formalización laboral”.

[18] Ley 1610 de 2013, artículo 3. [19] Ibidem, artículo 6, que estipula que pueden iniciarse de oficio o a solicitud de parte. [20] Ibidem, artículo 7, que indica que los funcionarios del Ministerio de Trabajo están facultados para imponer multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5.000) veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad vigente. [21] El artículo 10 señala que, cuando deban practicarse pruebas, se señalará un término no mayor a diez (10) días hábiles y, vencido el período probatorio, se dará traslado al investigado por tres (3) días hábiles para que presente los alegatos respectivos. [22] El artículo 12 establece varios criterios para la graduación de las sanciones, tales como, la reincidencia en la comisión de la infracción, el daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados y el beneficio económico obtenido por el infractor, para sí o a favor de un tercero.