CC - A233-24

A233-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-233/24 COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 233 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4912

Conflicto de jurisdicciones presentado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto.

Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera

Bogotá D. C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Institución de Religiosas de San José de Gerona / Clínica Nuestra Señora de los Remedios (en adelante la demandante), por intermedio de apoderada judicial, haciendo uso de la acción consagrada en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, promovió demanda contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño (en adelante IDS de Nariño) y Mallamas EPS-I, con el propósito de que la Superintendencia Nacional de Salud dirimiera el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades, respecto de la factura US647859 por valor de $9.572.000, así como el pago de intereses moratorios y

[1] honorarios de abogado.

2. Como sustento de las pretensiones la demandante indicó que (i) prestó servicios de salud no contemplados en el Plan de Beneficios en Salud (en adelante NO PBS) a los afiliados y beneficiarios de Mallamas EPS I; (ii) en atención a la Resolución No. 1479 de 2015, radicó la factura US-647859 ante Mallamas EPS I, quien posteriormente hizo lo pertinente ante el IDS de Nariño; y (iii) el IDS de Nariño glosó la factura US-647859 y realizada la

[2] conciliación para el levantamiento de glosas, devolvió la misma.

3. La Superintendencia Nacional de Salud, a través del Superintendente Delegado para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, mediante auto

[3] A2022-003557 de 15 de diciembre de 2022, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Pasto - Nariño (Reparto). Argumentó que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicio y tecnologías en salud NO PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en atención al cambio de precedente realizado por la Corte [4] Constitucional en el Auto 785 de 2021. Destacó que el Tribunal Superior de Bogotá en Sala Laboral, en concordancia con la línea de esta Corte, en providencia de 30 de junio de 2022 declaró la falta de jurisdicción, en un caso similar, indicando que los asuntos que tengan por objeto debatir temas

relacionados con la relación legal y reglamentaria deben remitirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme lo establecido en el numeral 2° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA); y que el mismo Tribunal, “según las precisiones de la misma Corte [5] Constitucional en Auto No. 1025 del 24 de noviembre de 2021, ha ordenado en repetidas oportunidades, asignar el conocimiento de los recobros por tecnologías NO PBS (…), a la jurisdicción contenciosa [6] administrativa”.

4. Sometido a reparto, el expediento fue asignado al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, autoridad que en providencia de 4 de

[7] octubre de 2023 declaró la falta de jurisdicción y competencia, planteó conflicto negativo de Jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que, la Superintendencia de Salud cuando ejerce función jurisdiccional lo hace de manera excepcional de conformidad a lo establecido en el artículo 116 de la Constitución Política; con la expedición de la Ley 1222 de 2007 se otorgaron facultades de juzgamiento a la entidad, “a través de procedimientos específicos, sobre los cuales no tiene competencia el Juzgado Laboral de Primera Instancia (Juzgado del Circuito), por tal razón no son las mismas -competenciasque se atribuyen [8] a la Rama Judicial en su especialidad laboral”; “no se puede pretender aplicar las reglas de la jurisprudencia y de competencia contenidas en el CPTSS a la función jurisdiccional de la Supersalud, cuando, en puridad de

verdad, debe considerarse la norma especial de competencia aplicable con exclusividad a los juicios especiales sobre los cuales conoce dicha [9] autoridad administrativa en función jurisdiccional.” [10]

5. En sesión virtual del 16 de noviembre de 2023, se repartió el expediente a la Magistrada Diana Fajardo Rivera. El 20 de noviembre siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de

[11] Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el

[12] artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

7. Esta Corporación ha señalado que se requieren tres presupuestos para que

[13] se configure un conflicto de jurisdicciones: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades [14] que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza [15] jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es

necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las [16] cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

8. En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, la Superintendencia Nacional de Salud

[17] (Jurisdicción Ordinaria) y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento del proceso promovido por Institución de Religiosas de San José de Gerona / Clínica Nuestra Señora de los Remedios contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño y Mallamas EPS-I, cuyo propósito es ordenar el pago de una factura, cuyo concepto es la prestación de servicios NO PBS a afiliados de la EPS-I demandada (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Superintendencia Nacional de Salud invocó el Auto 785 de 2021 emitido por la Corte Constitucional y decisiones del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral; mientras que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto justificó su decisión en la Ley 1222 de 2007 y la competencia otorgada, de manera especial, a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer conflictos derivados de

las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS) (presupuesto normativo).

3. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 2032 de 2023

9. El artículo 116 de la Constitución establece que excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas; en ejercicio de tal facultad y con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del SGSSS, el Congreso de la República, a través del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señaló los asuntos en las cuales la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. Particularmente, el literal f de dicha disposición otorga a la entidad competencia para conocer los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.

[18]

10. En el Auto 2032 de 2023 la Sala Plena estudió un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por la Superintendencia Nacional de Salud, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ocasionado en el curso de una demanda promovida por la ESE Hospital Universitario de Santander contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, donde se pretendía el pago de unas facturas generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, respecto de las cuales el IDS de Nariño realizó el

[19] trámite de devolución. En el mencionado expediente, la Corte concluyó

que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

11. A la conclusión se arribó, teniendo en cuenta que, (i) los documentos allegados con el expediente permitían constatar que la controversia se trataba del trámite de devoluciones; (ii) el conflicto de devoluciones del caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al SGSSS; (iii) la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por no tratarse de una controversia de la seguridad social generadas entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social; y (iv) la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

4. Caso concreto

12. La Sala Plena considera que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda promovida por la Institución de Religiosas de San José de Gerona / Clínica Nuestra Señora de los Remedios contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño y Mallamas EPS-I, con la cual se pretende dirimir el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades, respecto de la factura US-647859 por valor de $9.572.000, correspondiente, según dicho de la demandante, a la prestación de servicios de salud NO PBS.

13. Lo anterior, porque los hechos y pretensiones de la demanda, así como el

[20] material probatorio enunciado en el acápite de pruebas, se centraron en explicar los modelos para el cobro y pago de los servicios NO PBS, los trámites adelantados ante Mallamas EPS-I y el IDS de Nariño para el cobro de la factura US-647859, además de la presentación de glosas y la devolución respecto de la mencionada factura; la situación que dio inicio a la demanda surgió entre entidades que pertenecen al SGSSS, a saber, tanto la demandante como las demandadas están reconocidas en alguna de las categorías de integrantes del SGSSS, descritas en el artículo 155 de la Ley [21] 100 de 1993; la situación fáctica de la demanda no se relaciona con un problemática sobre la seguridad social de un empleado público; y la Superintendencia Nacional de Salud está facultada para resolver conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, en virtud a lo establecido por el artículo 116 de la Constitución y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007

14. Así las cosas, la regla de decisión aplicable es la del Auto 2032 de 2023 porque, según lo expuesto por la demandante, la controversia gira entorno a una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de

[22] servicios de salud. Consecuencia de lo expuesto, la Sala ordenará remitirle el expediente CJU-4912 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

4. Regla de decisión

15. Dadas las circunstancias, la Corte reitera la regla de decisión del Auto

2032 de 2023 que establece: “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.”

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, y DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por la Institución de Religiosas de San José de Gerona / Clínica Nuestra Señora de los Remedios contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño y Mallamas EPS-I. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4912 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Documento digital “002DemandaAnexos.pdf”, página 6. [2] Ibidem. [3] Ibídem, páginas 50 a 62. [4] Corte Constitucional. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [5] Corte Constitucional. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [6] Documento digital “002DemandaAnexos.pd”, página 60. [7] Documento digital “003_AUTOREMITEPORCOMPETENCIA_CONFLICTO.pdf” [8] Ibídem, página 6. [9] Ibídem. [10] Documento digital “03CJU-4912ConstanciadeReparto.pdf” [11] Ibidem [12] Constitución Política de la República de Colombia. Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. [13] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. [15]

En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). [16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [17] La Corte Constitucional ha afirmado que la Superintendencia Nacional de Salud, a pesar de ser una autoridad administrativa, desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria porque: (i) de acuerdo con con el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, corresponde a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante, conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias que la Superintendencia Nacional de Salud dicte en ejercicio de su función jurisdiccional que se asimilan a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria; y (ii) en la Sentencia C-119 de 2018, la Corporación señaló que la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce sus facultades jurisdiccionales, desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles

del circuito en los lugares en que no existen los primeros). Auto 1008 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [18] Corte Constitucional. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [19] Expediente CJU-3745 [20] Documento digital “002DemandaAnexos.pdf”, página 9. La demandante menciono como pruebas, entro otras: (i) Informe de auditoría, (ii) Radicación de respuesta a glosas, (iii) Acta de devolución de 20/10/2017. [21] La Institución de Religiosas de San José de Gerona / Clínica Nuestra Señora de los Remedios es una institución prestadora de servicios de salud privada; el Instituto Departamental de Salud de Nariño es un organismo de dirección del sistema de salud, de acuerdo con el Decreto 401 de Julio 15 de 1993 proferido por la Gobernación de Nariño; y Mallamas EPS-I por su calidad de EPS, aprobada por el Ministerio del Interior mediante Resolución 017 de 9 de marzo de 2001, es un organismo de administración y financiación. [22] Ministerio de Protección Social. Resolución 3047 de 2008. Anexo técnico No. 6 Manual Único de glosas, devoluciones y respuestas. Definición de devolución.